En México existen pocos libros que aborden el tema de la técnica legislativa, pero son todavía menos los que abordan el estudio más amplio de lo que se ha llamado la “regulación” en un sentido amplio.
La regulación es un ámbito de análisis que se ha desarrollado en los últimos 40 años, desde distintos sectores de las ciencias sociales (aunque hay antecedentes remotos en la Inglaterra de los Tudores y de los Estuardos, así como en Estados Unidos hacia finales del siglo XIX). En su estudio y análisis han participado economistas, politólogos, sociólogos, historiadores, especialistas en administración pública y, desde luego, abogados.
La regulación es un campo de análisis relativo a los mandatos jurídicos para normar la conducta de las personas, por medio de actuaciones deliberadas de los órganos públicos, con el fin de influir en el desarrollo de las actividades económicas y las demás conductas sociales. Por ejemplo, pensemos en la regulación de las actividades bancarias, del sector de la construcción de viviendas, de la forma en la que trabajan los hospitales, de la forma en que se tiene que informan a los ciudadanos sobre la calidad de los alimentos de consumen y un largo etcétera.
Uno de los puntos más discutidos en el tema de la regulación es el ámbito que puede abarcar y en la forma en la que se puede justificar que se limite la libertad de las personas. Lo anterior es relevante porque en las sociedades desarrolladas de nuestro tiempo se debe proteger la intimidad y la vida privada de las personas.
La manera en la que la regulación contemporánea de la conducta se lleva a cabo puede dividirse en dos, considerando una aproximación general a la que se le pueden añadir muchos matices y subespecies. Por un lado, se pueden tomar medidas para prohibir ciertas acciones que se consideran violatorias de valores socialmente compartidos (generando lo que algunos analistas del tema han denominado un “sistema de luz roja”); por otra parte, se pueden considerar regulaciones que alienten aquellas conductas que son socialmente deseables, para efecto de que quienes las realicen se vean recompensados o reciban algún beneficio (es lo que se ha llamado un “sistema de luz verde”).
La regulación ha alcanzado entre sus destinatarios no solamente a las organizaciones privadas y a los ciudadanos en lo individual, sino también a los organismos gubernamentales. Dentro del aparato estatal se han multiplicado las regulaciones financieras respecto al ejercicio del gasto público, las actividades de control administrativo, las mediciones de la calidad de los servicios que se prestan a la ciudadanía e incluso la ética con la que trabajan los funcionarios.
Todo eso se ha llevado a cabo, en buena medida, a través del establecimiento de un conjunto de órganos administrativos cuyos integrantes suelen tener perfiles técnicos que alto nivel, por su especialización en determinados campos. Es el caso de la regulación de las telecomunicaciones, financiera, de infraestructuras, tecnológica, medioambiental, etcétera.
La regulación es indispensable siempre que se presenten las llamadas “fallas del mercado”, las cuales se producen cuando por alguna razón se impide la libre competencia entre actores económicos o cuando dichos actores tienen ventajas por desempeñarse en ámbito monopólicos u oligopólicos. En ese caso la regulación debe ser tal que permita maximizar la participación de los actores interesados en competir en determinados mercados, protegiendo los derechos de los usuarios y maximizando el acceso universal a bienes relevantes.
Pensemos por ejemplo en aquellos mercados en los que se requieren de ciertas redes para poder operar, como lo es el relativo a las telecomunicaciones. En ese caso, si una empresa es la única dueña de la infraestructura de red que permite transmitir señales de comunicación, podría impedir que las demás empresas pudieran ofrecer sus servicios. O podría cobrar un precio excesivo por usar dicha red a las demás empresas, haciendo de hecho imposible que existiera competencia. En ese caso los que suelen salir perjudicados son los consumidores, ya que reciben con frecuencia servicios de escasa calidad a precios altos.
En México tenemos ejemplos abundantes de sectores en los que una deficiente regulación ha generado durante décadas un perjuicio notable para los usuarios; me refiero a temas que van desde el transporte que se toma al llegar a un aeropuerto, hasta sectores como la producción de masa para hacer tortilla o de producción de cemento, entre muchos otros.
El problema es tan grave que en México se han creado órganos especializados en generar condiciones de mayor competencia o que son competentes para supervisar que la regulación de ciertos sectores en efecto se cumpla. Ahí están, por citar dos casos de sobra conocidos, la Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (ambos órganos, por cierto, tienen rango constitucional en México; para encontrar un detenido análisis de las facultades de ese tipo de órganos y su regulación con los poderes tradicionales que también establece la Constitución mexicana, recomiendo revisar las sentencias de la Suprema Corte dictadas para resolver la Controversia Constitucional 117/2014 y el Amparo en Revisión 1100/2015). Además, tenemos otros ejemplos como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en la esfera ya no constitucional sino legal, con funciones administrativas de supervisión sobre el sistema financiero.
La regulación está tan presente en nuestro sistema jurídico, que se ha constitucionalizado la llamada “mejora regulatoria” en el último párrafo del artículo 25 de nuestra Carta Magna. Además, la jurisprudencia de nuestros tribunales federales ha sostenido que de acuerdo con algunas reformas recientes de nuestro marco constitucional, se ha generado un nuevo paradigma llamado “Estado regulador”, que nos invita a repensar algunos principios clásicos como el de división de poderes o temas tan antiguos como el de las fuentes del derecho. Sobre ese nuevo paradigma del “Estado regulador” existen estos interesantes criterios jurisprudenciales como los dos siguientes:
Época: Décima Época
Registro: 2007408
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a. CCCXVII/2014 (10a.)
Página: 574
ESTADO REGULADOR. PARÁMETRO CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR LA VALIDEZ DE SUS SANCIONES.
Existe un ámbito en donde el Estado vigila la desviación de la conducta prescrita jurídicamente no sólo en su calidad de Estado policía o vigilante, sino en su papel de Estado regulador, esto es, en ejercicio de su facultad constitucional de planificación de actividades económicas, sociales y culturales, para la realización de ciertos fines, que no podrían cumplirse si se dejaran al libre intercambio de las personas, a quienes, por tanto, no se les concibe como sujetos pasivos de una potestad coactiva, sino como sujetos participantes y activos de un cierto sector o mercado regulado. Así, esta nota planificadora o reguladora ha marcado el tránsito de un modelo de estado de derecho, en donde el Estado tenía una función subsidiaria y secundaria para intervenir en caso de una ruptura del orden público, al estado social de derecho, en donde el Estado tiene una función central de rectoría económica, cuyo fundamento se encuentra conjunta y principalmente en los artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ahora bien, debe destacarse que las sanciones impuestas en este sector presuponen un contexto diferenciado, en el que los particulares se ubican como sujetos activos y participantes de ciertos mercados, o como prestadores de un servicio concesionado o permisionarios para la explotación de un bien público, por lo que su conducta está regulada por normas, que si bien tienen como marco una ley que establece las líneas regulativas principales, también se integra por una pluralidad de instrumentos normativos, como son reglamentos, normas oficiales mexicanas u otras de naturaleza administrativa, que son requeridas por la regulación especializada técnica y flexible para la realización de ciertos fines de políticas públicas, establecidos en la Constitución o en las leyes las que, en contrapartida, se han de desarrollar por órganos administrativos igualmente especializados y técnicos. De ahí que el modelo de Estado regulador supone un compromiso entre principios: el de legalidad, el cual requiere que la fuente legislativa, con legitimidad democrática, sea la sede de las decisiones públicas desde donde se realice la rectoría económica del Estado, y los principios de eficiencia y planificación que requieren que los órganos expertos y técnicos sean los que conduzcan esos principios de política pública a una realización óptima, mediante la emisión de normas operativas que no podrían haberse previsto por el legislador, o bien, estarían en un riesgo constante de quedar obsoletas, pues los cambios en los sectores tecnificados obligaría a una adaptación incesante poco propicia para el proceso legislativo y más apropiado para los procedimientos administrativos.
Época: Décima Época
Registro: 2010881
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 26, Enero de 2016, Tomo I
Materia(s): Constitucional
Tesis: P./J. 46/2015 (10a.)
Página: 339
ESTADO REGULADOR. EL MODELO CONSTITUCIONAL LO ADOPTA AL CREAR A ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
De la exposición de las razones del Constituyente Permanente en relación con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013, se observa que el modelo constitucional adopta en su artículo 28 la concepción del Estado Regulador, entendido como el modelo de diseño estatal insertado para atender necesidades muy específicas de la sociedad postindustrial (suscitadas por el funcionamiento de mercados complejos), mediante la creación de ciertas agencias independientes -de los órganos políticos y de los entes regulados- para depositar en éstas la regulación de ciertas cuestiones especializadas sobre la base de disciplinas o racionalidades técnicas. Este modelo de Estado Regulador, por regla general, exige la convivencia de dos fines: la existencia eficiente de mercados, al mismo tiempo que la consecución de condiciones equitativas que permitan el disfrute más amplio de todo el catálogo de derechos humanos con jerarquía constitucional. Ahora, la idea básica del Estado Regulador, busca preservar el principio de división de poderes y la cláusula democrática e innovar en la ingeniería constitucional para insertar en órganos autónomos competencias cuasi legislativas, cuasi jurisdiccionales y cuasi ejecutivas suficientes para regular ciertos sectores especializados de interés nacional; de ahí que a estos órganos se les otorguen funciones regulatorias diferenciadas de las legislativas, propias del Congreso de la Unión, y de las reglamentarias, concedidas al Ejecutivo a través del artículo 89, fracción I, constitucional. Este diseño descansa en la premisa de que esos órganos, por su autonomía y aptitud técnica, son aptos para producir normas en contextos de diálogos técnicos, de difícil acceso para el proceso legislativo, a las que puede dar seguimiento a corto plazo para adaptarlas cuando así se requiera, las cuales constituyen reglas indispensables para lograr que ciertos mercados y sectores alcancen resultados óptimos irrealizables bajo la ley de la oferta y la demanda. Pues bien, al introducirse el modelo de Estado Regulador en la Constitución, se apuntala un nuevo parámetro de control para evaluar la validez de los actos y normas de los órganos constitucionales autónomos, quienes tienen el encargo institucional de regular técnicamente ciertos mercados o sectores de manera independiente únicamente por referencia a racionalidades técnicas especializadas, al gozar de una nómina propia de facultades regulatorias, cuyo fundamento ya no se encuentra en la ley ni se condiciona a lo que dispongan los Poderes clásicos.
Como puede apreciarse, se trata de un modelo novedoso, que nos sugiere la pertinencia de ajustar algunos de nuestros enfoques tradicionales, conjugando distintos ámbitos de las ciencias sociales. En todo caso, para quienes consideramos que el derecho es una herramienta esencial para alcanzar una convivencia civil pacífica, la regulación adecuada de los mercados, las instituciones y los individuos es un objeto de análisis insoslayable sobre el cual debemos profundizar en México.
Para abundar en estos temas recomiendo las dos siguientes obras:
Balwin, Robert y otros, The Oxford Handbook of Regulation, Oxford University Press, Oxford, 2010.
Balwin, Robert y otros, Understanding regulation. Theory, strategy and practice, 2a edición, Oxford University Press, Oxford, 2012.
El proceso electoral en Estados Unidos puso de nuevo el foco de atención en el papel de las redes sociales y su muy compleja relación con la democracia.
Twitter fue un campo de batalla de enorme intensidad en las campañas presidenciales norteamericanas, debido sobre todo al uso que le dio el Presidente Trump. La red social tuvo incluso que eliminar algunos de sus mensajes, debido a su contenido falso y a su potencial inflamatorio en el ánimo social. Pero hubo quienes sostuvieron que se trataba de una forma de censura, inaceptable para un país democrático que valora mucho la libertad de expresión.
La preocupación por el papel de las redes sociales tuvo otro momento álgido en la campaña presidencial del año 2016, por el uso intervencionista que algunos países les quisieron dar y que, según algunos análisis, en efecto pudo haber inclinado el resultado a favor del propio Donald Trump.
La polémica sobre el uso y abuso de las redes sociales no se limita al terreno político, si no que abarca también cuestiones sociales de la mayor relevancia En este mismo año 2020, Youtube identificó más de 200 mil videos con información falsa o al menos cuestionable sobre el COVID-19; Facebook tuvo que limitar cientos de grupos que promovían ideas en contra de la vacunación de niños, por no hablar incluso de la masiva violación de los derechos de autor que se hace a través de los espacios virtuales. Anteriormente, las redes han servido para transmitir incluso atentados terroristas en tiempo real y otras atrocidades innombrables. Quizá sea por eso que dos terceras partes de los ciudadanos en Estados Unidos considera que las redes sociales son dañinas.
Las empresas responsables del manejo de las redes tienen una enorme responsabilidad. Facebook puede ser una herramienta que aliente levantamientos sociales a favor de la democracia (como sucedió con la llamada Primavera Árabe), pero también puede promover el odio racial y alimentar viejas querellas étnicas (como los ataques contra la minoría musulmana en Myanmar).
Cualquiera que haya visto en Netflix el documental “El dilema de las redes sociales” debe estar muy preocupado por el impacto profundo que están causando las nuevas tecnologías en la conducta de las generaciones más jóvenes, afectando la autoestima y la autonomía personal de millones de niños alrededor del mundo. Las redes sociales pueden ser para algunos una tremenda cadena que les impida crecer y relacionarse con sus semejantes, aunque para otros pueden ser una herramienta de emancipación y un lugar para ampliar sus propios intereses vitales. Pero nadie puede negar la capacidad de manipulación de las empresas dueñas de las redes, que son grandes negocios y tienen que entregar buenas cuentas trimestrales a sus accionistas. Eso las lleva a actuar no en referencia al bienestar público, sino a sus propios beneficios económicos.
Desde el Congreso norteamericano, varios legisladores han estado insistiendo en la necesidad de regular a las empresas propietarias de las redes sociales. El Departamento de Justicia de los Estados Unidos acaba de lanzar una dura ofensiva judicial contra Google por temas de competencia económica desleal (parecida, en algunos aspectos, a lo que se intentó contra Microsoft en los años 90 del siglo pasado). Desde el ámbito académico ya se habían sugerido desde hace años algunas obligaciones de “servicio público” de las redes por especialistas como Cass Sunstein, a quien preocupa la enorme polarización política y social que generan las redes (de la cual México es una víctima más, como resultado de la enorme irresponsabilidad de algunos políticos que a diario calientan el ánimo social y dividen a los ciudadanos, en vez de servir como factor de unidad y concordia). Las empresas se están defendiendo de esos intentos con base en la libertad de expresión y están cabildeando con firmeza en contra de cualquier intento que no se limite a una “autorregulación”.
Mientras dicha regulación se logra, lo que tenemos en nuestras manos es la posibilidad de mejorar nuestro propio entorno digital. Actuemos en las redes sociales de manera civilizada, contrastemos la información, no difundamos teorías conspiracionistas, hablemos con nuestros hijos de los riesgos de las redes sociales, construyamos conversaciones respetuosas de los puntos de vista de los demás y cortemos de tajo a las personas que solamente usan las redes sociales para envenenar el ambiente. De nosotros depende.
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La principal queja de miles de abogados es que, durante la carrera las Universidades y Facultades de Derecho no abordan temas de relevancia práctica para el ejercicio profesional de la abogacía: hay un enorme vacío en la educación jurídica respecto a sobresalir de la competencia y lograr disfrutar de la profesión.
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En este momento están surgiendo cientos de casos relacionados con la malpraxis médica. Abogado: ¿estás listo para litigar la responsabilidad civil, penal o administrativa del personal médico o pacientes?
A pesar de que la pandemia de coronavirus detuvo la actividad de juzgados y tribunales por varios meses, los problemas jurídicos y casos difíciles en materia laboral, en la responsabilidad por malpraxis médica y en temas de salud aumentaron considerablemente. La justicia no se debe detener, por eso les compartimos estas 6 tesis jurisprudenciales relacionadas con las consecuencias jurídicas del COVID-19:
Época: Décima Época
Registro: 2022187
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Publicación: viernes 09 de octubre de 2020 10:19 h
Materia(s): (Común)
Tesis: 2a./J. 42/2020 (10a.)
COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO PROMOVIDO CONTRA LA NEGATIVA DE APLICAR A FAVOR DE UNA PERSONA TRABAJADORA, LAS MEDIDAS IMPLEMENTADAS PARA MITIGAR Y CONTROLAR LOS RIESGOS PARA LA SALUD ORIGINADOS POR EL VIRUS SARS-CoV2 EN LOS CENTROS DE TRABAJO. CORRESPONDE A UN JUZGADO DE DISTRITO EN MATERIA DE TRABAJO.
Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes se pronunciaron respecto a qué Juez de Distrito correspondía conocer del juicio de amparo indirecto promovido en contra de la negativa de aplicar a favor de una persona trabajadora, las medidas implementadas para atender la emergencia sanitaria generada por el virus SARS-CoV2 en los centros de trabajo; al respecto, llegaron a conclusiones diferentes, pues mientras uno decidió que el asunto era competencia de un Juez de Distrito en Materia de Trabajo, el otro resolvió que correspondía conocer de éste a un Juez de Distrito en Materia Administrativa.
Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decide que es competente el Juez de Distrito en Materia de Trabajo para conocer de las demandas de amparo indirecto promovidas en contra de la negativa de aplicar en beneficio de una persona trabajadora, las medidas implementadas para mitigar y controlar los riesgos para la salud originados por el virus SARS-CoV2 en los centros de trabajo.
Justificación: Lo anterior, porque la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para fijar la competencia por razón de materia para conocer de un juicio de amparo, debe atenderse a la naturaleza del acto reclamado. En ese sentido, cuando en una demanda de amparo indirecto se reclame la negativa de aplicar a favor de una persona trabajadora las medidas adoptadas para la prevención y mitigación de la enfermedad ocasionada por el virus SARS-CoV2 en los centros de trabajo, se advierte que su naturaleza es de carácter laboral. Lo anterior, ya que si bien tales acciones derivan de una política de salud pública dirigida a enfrentar la situación de emergencia sanitaria, lo cierto es que su aplicación se ubica en el ámbito laboral, al tener por objeto garantizar el derecho a la seguridad y salud de las personas trabajadoras.
SEGUNDA SALA
Contradicción de tesis 127/2020. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Décimo Quinto en Materia Administrativa y Décimo Segundo en Materia de Trabajo, ambos del Primer Circuito. 8 de julio de 2020. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales, José Fernando Franco González Salas y Javier Laynez Potisek. Disidente: Yasmín Esquivel Mossa. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: Gabriela Zambrano Morales.
Criterios contendientes:
El sustentado por el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el conflicto competencial 45/2020, y el diverso sustentado por el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, al resolver el conflicto competencial 7/2020.
Tesis de jurisprudencia 42/2020 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del quince de julio de dos mil veinte.
Esta tesis se publicó el viernes 09 de octubre de 2020 a las 10:19 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del martes 13 de octubre de 2020, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.
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Época: Décima Época
Registro: 2022253
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Publicación: viernes 16 de octubre de 2020 10:26 h
Materia(s): (Común)
Tesis: XVII.1o.P.A. J/30 K (10a.)
SUSPENSIÓN DE OFICIO Y DE PLANO EN EL AMPARO. PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LA OMISIÓN DE PROPORCIONAR AL PERSONAL QUE LABORA EN LOS HOSPITALES PÚBLICOS EXPUESTO AL CONTAGIO DEL VIRUS SARS-CoV2 (COVID-19), LOS INSUMOS Y EQUIPO MÉDICO ADECUADOS PARA LA PROTECCIÓN DE SU SALUD.
Cuando se reclama de las autoridades responsables la omisión de proveer al personal mencionado los insumos y equipo médico adecuados a efecto de tratar a la población en general, con la finalidad de contar con la protección personal correspondiente para no ser contagiados por el virus SARS-CoV2 (COVID-19), procede conceder la suspensión de oficio y de plano, prevista en el artículo 126 de la Ley de Amparo, pues de las consideraciones torales que dieron lugar a la Resolución Número 1/2020, sobre la Pandemia y Derechos Humanos en las Américas (adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el diez de abril de dos mil veinte), se concluye que la pandemia generada por el coronavirus de que se trata trastoca el derecho humano a la salud, por lo que puede constituir un acto que incida en la pérdida de la vida. Además, si bien es cierto que el acto reclamado es negativo, también lo es que conforme a la evolución de la teoría constitucional sobre la medida cautelar, ésta ya establecía efectos anticipados siempre y cuando se actualizara la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, sin dejar de observar el orden público y el interés social; de ahí que en términos del artículo 129, fracción V, de la Ley de Amparo procede otorgar la suspensión al considerar que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público cuando de concederse la providencia cautelar se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.
Queja 79/2020. Titular del Órgano de Operación Administrativa Desconcentrada Estatal Chihuahua del Instituto Mexicano del Seguro Social. 12 de mayo de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Raymundo Cornejo Olvera. Secretario: Pablo Chávez Gamboa.
Queja 80/2020. Delegada del Instituto Mexicano del Seguro Social. 15 de mayo de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: Rosalba Salazar Luján, secretaria de tribunal autorizada por la Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrada, con apoyo en los artículos 26, párrafo segundo y 81, fracción XXII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 40, fracción V, del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, por el que se expide el similar que reglamenta la organización y funcionamiento del propio Consejo; y reforma y deroga diversas disposiciones de otros acuerdos generales. Secretario: Irving Armando Anchondo Anchondo.
Queja 82/2020. Delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social en Chihuahua y otros. 15 de mayo de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Raymundo Cornejo Olvera. Secretaria: Claudia Alejandra Alvarado Medinilla.
Queja 87/2020. Titular del Órgano de Operación Administrativa Desconcentrada Estatal Chihuahua del Instituto Mexicano del Seguro Social y otros. 19 de mayo de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Martín Hernández Simental. Secretario: Juan Carlos Rivera Pérez.
Queja 107/2020. Director del Hospital General Regional Número 1 del Instituto Mexicano del Seguro Social y otro. 1 de junio de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Raymundo Cornejo Olvera. Secretario: Pablo Chávez Gamboa.
Esta tesis se publicó el viernes 16 de octubre de 2020 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 19 de octubre de 2020, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.
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Época: Décima Época
Registro: 2022256
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Publicación: viernes 16 de octubre de 2020 10:26 h
Materia(s): (Administrativa)
Tesis: XVII.1o.P.A. J/31 K (10a.)
VIRUS SARS-CoV2 (COVID-19). AL CONSTITUIR SU BROTE UNA EMERGENCIA DE SALUD PÚBLICA DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL, AMERITA EL ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS PREVENTIVAS URGENTES PARA LA PROTECCIÓN DEL PERSONAL QUE PRESTA SUS SERVICIOS EN LOS HOSPITALES PÚBLICOS Y ESTÁ EXPUESTO AL CONTAGIO.
La Organización Mundial de la Salud declaró al brote del virus SARS-CoV2 (COVID-19) una emergencia de salud pública de importancia internacional y, posteriormente, una pandemia, derivado del incremento en el número de casos existentes en los países que los han confirmado. Así, dicha situación tan grave amerita el establecimiento de medidas preventivas urgentes, principalmente en relación con las personas que tienen mayor riesgo, como lo son los adultos mayores y aquellas que tengan afectaciones de salud, pero también para la protección del personal que presta sus servicios en algún hospital público y está expuesto al contagio del virus mencionado.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.
Queja 79/2020. Titular del Órgano de Operación Administrativa Desconcentrada Estatal Chihuahua del Instituto Mexicano del Seguro Social. 12 de mayo de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Raymundo Cornejo Olvera. Secretario: Pablo Chávez Gamboa.
Queja 80/2020. Delegada del Instituto Mexicano del Seguro Social. 15 de mayo de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: Rosalba Salazar Luján, secretaria de tribunal autorizada por la Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrada, con apoyo en los artículos 26, párrafo segundo y 81, fracción XXII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 40, fracción V, del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, por el que se expide el similar que reglamenta la organización y funcionamiento del propio Consejo; y reforma y deroga diversas disposiciones de otros acuerdos generales. Secretario: Irving Armando Anchondo Anchondo.
Queja 82/2020. Delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social en Chihuahua y otros. 15 de mayo de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Raymundo Cornejo Olvera. Secretaria: Claudia Alejandra Alvarado Medinilla.
Queja 87/2020. Titular del Órgano de Operación Administrativa Desconcentrada Estatal Chihuahua del Instituto Mexicano del Seguro Social y otros. 19 de mayo de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Martín Hernández Simental. Secretario: Juan Carlos Rivera Pérez.
Queja 107/2020. Director del Hospital General Regional Número 1 del Instituto Mexicano del Seguro Social y otro. 1 de junio de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Raymundo Cornejo Olvera. Secretario: Pablo Chávez Gamboa.
Esta tesis se publicó el viernes 16 de octubre de 2020 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 19 de octubre de 2020, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.
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Época: Décima Época
Registro: 2022082
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 78, Septiembre de 2020, Tomo II
Materia(s): Civil
Tesis: XVII.1o.C.T.36 C (10a.)
Página: 977
RÉGIMEN DE VISITAS Y CONVIVENCIAS DEL MENOR CON UNO DE SUS PROGENITORES, FRENTE A LA PANDEMIA GENERADA POR EL VIRUS SARS-CoV2 (COVID-19). ATENTO AL INTERÉS SUPERIOR DEL INFANTE, CORRESPONDE PRIVILEGIAR SU DERECHO A LA VIDA Y A LA SALUD, SOBRE EL DERECHO A LA CONVIVENCIA CON AQUÉLLOS, POR ENDE, EL JUEZ DEBE PROVEER LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA QUE ESTA ÚLTIMA SE EFECTÚE A DISTANCIA.
La Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, en su artículo 23 dispone que las niñas, niños y adolescentes cuyas familias estén separadas, tendrán derecho a convivir o mantener relaciones personales y contacto directo con sus familiares de modo regular, excepto en los casos en que el órgano jurisdiccional competente determine que ello es contrario al interés superior de la niñez; de manera que el derecho del infante a la convivencia con sus progenitores, por regla general, se encamina a la conservación de un entorno saludable y favorable para su pleno desarrollo personal y emocional; sin embargo, puede suspenderse cuando exista peligro para el menor, a fin de salvaguardar su interés superior. Luego, en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, constituye un hecho notorio, que el once de marzo de dos mil veinte, la Organización Mundial de la Salud declaró a la pandemia generada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19) como una emergencia de salud pública de interés internacional y emitió una serie de recomendaciones para su control, entre las que prevalecen el resguardo domiciliario corresponsable; que consiste en la limitación voluntaria de movilidad, permaneciendo en el domicilio particular el mayor tiempo posible. Bajo ese contexto, tratándose del régimen de visitas y convivencias del infante con uno de sus padres durante la situación pandémica en cuestión, debe estimarse que el solo hecho de sustraer al infante de su domicilio, trasladarlo e incorporarlo a un nuevo ambiente, implica realizar un evento que lo hace más propenso a contraer el virus, lo que conllevaría poner en riesgo su salud y, en consecuencia, la vida; por ende, atento al interés superior de aquél, corresponde privilegiar su derecho a la vida y la salud sobre el de convivir con su progenitor, el cual se limitará a una modalidad a distancia, por lo que el órgano jurisdiccional debe procurar el resguardo del infante y dictar las providencias necesarias, según las particularidades del caso, para el desarrollo de la convivencia a distancia a través de los medios de comunicación disponibles, y a los que se pudiera tener fácil acceso, como videollamadas, reuniones virtuales en plataformas electrónicas, u otros similares, con la regularidad suficiente, a fin de mantener comunicación continua entre el infante y su progenitor, estableciendo como obligación del progenitor con quien cohabite, el permitir el sano desarrollo de tales convivencias, de manera que se lleven a cabo en forma libre y espontánea.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS CIVIL Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.
Queja 31/2020. 19 de julio de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: Brenda Nohemí Rodríguez Lara, secretaria de tribunal autorizada para desempeñar las funciones de Magistrada, en términos de lo dispuesto en el artículo 81, fracción XXII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el numeral 40, fracción V, del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que reglamenta la organización y funcionamiento del propio Consejo. Secretaria: Nancy Denisse Zárate Cano.
Esta tesis se publicó el viernes 04 de septiembre de 2020 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
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Época: Décima Época
Registro: 2022091
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 78, Septiembre de 2020, Tomo II
Materia(s): Común, Administrativa
Tesis: XVII.2o.12 A (10a.)
Página: 990
SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN CONTRA DE LOS EFECTOS DE LA NEGATIVA DE EXTENDER LA LICENCIA POR LACTANCIA MATERNA. SU OTORGAMIENTO NO AFECTA EL INTERÉS SOCIAL NI CONTRAVIENE DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO.
Conforme a los artículos 125, 128, 129 y 138, fracción I, de la Ley de Amparo, la procedencia de la suspensión en el juicio de amparo exige la concurrencia de que la solicite el quejoso y que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. Por ello, si la quejosa reclama la negativa de extender su licencia con goce de sueldo por lactancia materna, como médico en un hospital de atención completa a pacientes de la enfermedad conocida como COVID-19 e invoca el derecho de su menor hija a la salud y a recibir una lactancia segura sin riesgo de contagio, es procedente conceder la suspensión provisional, pues en atención a su naturaleza negativa con efectos positivos y sin prejuzgar sobre su constitucionalidad, la medida cautelar no afecta el interés social ni contraviene disposiciones de orden público, pues la sociedad está interesada en garantizar el derecho a la salud de las personas. Con mayor razón cuando quien acude al juicio de amparo es la madre de una infante, quien demanda la protección federal en nombre propio y en favor de su menor hija, pues en relación con el tema, en su resolución 1/2020 la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que, en el contexto de la pandemia, los Estados tienen la obligación reforzada de respetar y garantizar los derechos humanos de las personas trabajadoras en mayor situación de riesgo por la pandemia; en el caso específico de mujeres como grupo en especial situación de vulnerabilidad, ofrecer atención diferenciada a las mujeres profesionales de salud que trabajan en la primera línea de respuesta a la crisis sanitaria del COVID-19 y, respecto a los niños y niñas como grupo en especial situación de vulnerabilidad, la Corte Interamericana consideró reforzar la protección de niños, niñas y adolescentes y prevenir el contagio por el COVID-19, implementando medidas que consideren sus particularidades como personas en etapa de desarrollo y que atiendan de manera más amplia posible su interés superior. La protección debe, en la medida de lo posible, garantizar los vínculos familiares y comunitarios. Sobre esas bases, este órgano colegiado considera que en el caso se surten los requisitos para el otorgamiento de la suspensión provisional solicitada, pues no existe un perjuicio al interés social ni se contravendrían disposiciones de orden público, dado que la sociedad está interesada en garantizar el derecho a la salud no sólo de la madre (quejosa), sino también de la menor de quien se pretende tenga el derecho a la lactancia, puesto que subyacen de manera transversal los derechos de la infante a la alimentación, salud, convivencia familiar y desarrollo integral. Así, de negarse la suspensión provisional, hasta en tanto se resuelva sobre la definitiva, podría causarse mayor perjuicio al interés social y al orden público por estar de por medio la obligación del Estado de armonizar el interés general y público de proteger el derecho a la salud de las personas ante una contingencia sanitaria. De ahí que resulta evidente que la sociedad y el Estado tienen en ese aspecto un interés social, público y constitucional en procurarles a las personas en lo individual un adecuado estado de salud y bienestar.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.
Queja 66/2020. Director del Hospital General Regional Número 66 del Instituto Mexicano del Seguro Social y otro. 20 de julio de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Elías Gallegos Benítez. Secretario: Ezequiel Santiago Nicolás.
Esta tesis se publicó el viernes 04 de septiembre de 2020 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
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Época: Décima Época
Registro: 2022092
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 78, Septiembre de 2020, Tomo II
Materia(s): Común, Administrativa
Tesis: XVII.2o.10 A (10a.)
Página: 992
SUSPENSIÓN PROVISIONAL. PROCEDE EN CONTRA DEL CITATORIO AL CONTRIBUYENTE A LAS OFICINAS TRIBUTARIAS DE LA CIUDAD DE MÉXICO PARA CONOCER LOS HECHOS Y OMISIONES DETECTADOS EN EL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR MIENTRAS ESTÉN EN VIGOR LAS MEDIDAS DE EMERGENCIA SANITARIAS POR CAUSA DE FUERZA MAYOR DEBIDO A LA EPIDEMIA GENERADA POR EL VIRUS SARS-CoV2 (COVID-19), PORQUE ES ACORDE CON EL MAYOR INTERÉS PÚBLICO Y SOCIAL EN PROTEGER EL DERECHO A LA SALUD DE LAS PERSONAS.
En este supuesto, la procedencia de la medida cautelar tiene como cimiento la interpretación pro persona y sistemática de los artículos 1o., 4o., párrafo cuarto y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 125, 128, 129, 138, 139 y 147 de la Ley de Amparo, del Acuerdo por el que se declara como emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, a la epidemia de enfermedad generada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19), emitido por el Consejo de Salubridad General, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de marzo de dos mil veinte y del Acuerdo por el que se establecen acciones extraordinarias para atender la emergencia sanitaria generada por el virus SARS-CoV2, emitido por el Secretario de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil veinte; acuerdos que establecieron medidas como la suspensión inmediata y temporal de las actividades no esenciales, el distanciamiento social y el resguardo domiciliario corresponsable. Así, en el contexto del hecho notorio, histórico y excepcional que atraviesa el país, derivado de la enfermedad pandémica de la que dan cuenta los acuerdos indicados, la suspensión provisional solicitada protege la salud del quejoso ante el riesgo latente que le implica viajar a las oficinas de la Administración Central de Fiscalización Estratégica de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria en la Ciudad de México, a fin de que se le informe en términos del artículo 42, párrafos quinto y sexto, del Código Fiscal de la Federación sobre los hechos u omisiones conocidos con motivo de la revisión de gabinete. No se soslaya que, frente a las circunstancias de derechos humanos, medidas sanitarias y contexto social fáctico descrito, se tiene que los procedimientos de fiscalización son de orden público, pues derivan de las facultades de las autoridades fiscales para determinar el incumplimiento en el pago de contribuciones previstas en el Código Fiscal de la Federación; sin embargo, a juicio de este órgano colegiado, cuando el interés público en sustanciar los procedimientos administrativos para determinar créditos fiscales, se confronta con el interés social de salvaguardar el derecho humano a la salud de los gobernados en sus dimensiones individual y social, en un contexto nacional de emergencia sanitaria conocida públicamente y reconocida por las autoridades de salud, dicho interés público de naturaleza fiscal cede ante la relevancia del interés social en respetar, proteger y garantizar el derecho humano a la salud, de conformidad con los principios constitucionales de protección de derechos humanos e interpretación pro persona, previstos en los artículos 1o. y 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con ello no se contraviene, por no resultar aplicable, la jurisprudencia 2a./J. 84/2009, de rubro: «SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. NO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE COMPROBACIÓN PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 42 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.», porque la contradicción de tesis que decidió no versó sobre la procedencia de la suspensión en un contexto de contingencia de salud mundial como la que ahora prevalece, por lo que dicho criterio jurisprudencial se construyó en circunstancias jurídicas y fácticas diversas a las antes destacadas. Al respecto cabe resaltar que, en este caso, el ejercicio ponderativo realizado por el órgano jurisdiccional sigue la pauta marcada en la ratio legis del último párrafo del artículo 129 de la Ley de Amparo, pues la negativa de la suspensión en aras del bien jurídico inmerso en el procedimiento fiscalizador, causaría una mayor afectación al interés social en la protección de los derechos humanos, porque las facultades de comprobación y el interés público que les reviste, no implican un poder omnímodo en su ejercicio, sino limitado por los derechos humanos en cuya garantía y salvaguarda descansa el Estado democrático de derecho constitucional. Por ello, y sin que se soslaye incluso que la quejosa no es sujeto de un crédito ya determinado, la suspensión que se decreta no afecta el interés social y público, sino que es acorde con el orden constitucional y convencional vigente.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.
Queja 39/2020. Elamex, S.A. de C.V. 27 de abril de 2020. Unanimidad de votos. Ponente: José Elías Gallegos Benítez. Secretario: Ezequiel Santiago Nicolás.
Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 84/2009 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 457, con número de registro digital: 166779.
Esta tesis se publicó el viernes 04 de septiembre de 2020 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
El nuevo sistema laboral, por medio de la conciliación prejudicial obligatoria, busca generar un sistema eficaz y eficiente a través del Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral y de los Centros de Conciliación locales, que tendrán la responsabilidad de garantizar de acceso a la justicia mediante la conciliación prejudicial.
El teletrabajo es una nueva modalidad de trabajo que, debido a la pandemia que está viviendo el mundo, se introdujo como medida para garantizar el distanciamiento social y, de este modo, contener la propagación de COVID-19, en particular en el caso de trabajadores y trabajadoras cuyos puestos de trabajo se pueden desempeñar mediante la utilización de las TIC[1], que viene impulsada por la digitalización del lugar de trabajo y la promesa de una mejor conciliación de la vida profesional y la privada.
Más de 59 países han introducido el teletrabajo; incluso los países que no impusieron medidas de confinamiento han alentado a los empleadores a que permitan trabajar desde casa como medio para mantener el distanciamiento físico.
En la presente guía se ofrece una visión general de las repercusiones de la modalidad de teletrabajo para el acceso al trabajo decente y se describen los principios clave para la reglamentación eficaz del teletrabajo por medio de la legislación y el diálogo social.
Repercusiones del teletrabajo para el acceso al trabajo decente
La introducción de la modalidad del teletrabajo en los lugares de trabajo puede tener consecuencias importantes en el acceso a condiciones de trabajo decente cuando no exista una reglamentación adecuada.
Algunas de las repercusiones del teletrabajo son las siguientes:
Refiriéndose al lugar de trabajo, la utilización de las TIC ha ampliado la conexión de los trabajadores con el lugar de trabajo, incluidos los supervisores y los compañeros, lo que puede dar lugar a que el trabajo invada momentos y lugares que tradicionalmente estaban reservados para la vida personal y, como consecuencia, se intensifique el trabajo no remunerado. Por otra parte, el aumento del teletrabajo también ha planteado cuestiones relacionadas con la privacidad de los trabajadores debido a la mayor capacidad de los empleadores para utilizar vigilancia electrónica.
La modalidad de teletrabajo podría limitar las perspectivas profesionales de los trabajadores, en particular las mujeres, a menos que se adapten las estrategias de dirección para que la ausencia física del trabajo se deje de vincular a una menor productividad. De conformidad con el Convenio núm. 190 de la OIT, también deben establecerse medidas de prevención para garantizar un lugar de trabajo sin violencia doméstica.
Con referencia a temas de salud del trabajador, los problemas ergonómicos (por ejemplo, vista cansada, dolor de cuello y dolor en los tendones de las muñecas y los dedos) han suscitado preocupación en torno a la salud y la seguridad de los trabajadores. Asimismo, el aislamiento de los trabajadores también genera preocupación por la aparición de riesgos de salud y seguridad de carácter psicosocial asociados al teletrabajo. Cuando el teletrabajo no está regulado, es posible que los servicios de inspección del trabajo no tengan acceso al lugar donde se desempeña el teletrabajo, lo que hace más difícil el control del cumplimiento de las leyes laborales.
Sin embargo, si se reglamenta y aplica de forma adecuada, el teletrabajo puede ofrecer diversas ventajas para los trabajadores y la dirección:
El ahorro de tiempo y costos debido a la ausencia de desplazamiento al trabajo puede disminuir el estrés de los trabajadores.
Cuando se respetan los límites del tiempo de trabajo, el teletrabajo puede dar a los trabajadores más autonomía y flexibilidad para conciliar el trabajo y las responsabilidades familiares, lo cual puede llevar a una mayor satisfacción y productividad en el trabajo.
El teletrabajo puede permitir acceder al mercado de trabajo a trabajadores con discapacidad que, podrían tener dificultades para desplazarse hasta el lugar de trabajo.
Principios clave para la reglamentación y el diálogo social
Uno de los efectos generados por la pandemia en el teletrabajo es que éste está creciendo apresuradamente, por lo que es necesario regularlo diligentemente mediante legislación y diálogo social para garantizar que esta modalidad de trabajo mejore el acceso al trabajo decente en lugar de deteriorarlo.
Mencionado lo anterior, los enfoques normativos deberían regirse por los siguientes principios:
Evaluación del impacto y formulación de normas relativas al lugar del teletrabajo antes de introducir y aplicar el teletrabajo
Antes de introducir el teletrabajo, los empleadores deberían documentar y elaborar normas relativas al teletrabajo en consulta con los sindicatos. Los trabajadores deberían tener acceso a este reglamento y a cualquier otra información necesaria para el desempeño del teletrabajo. Asimismo, los empleadores deberían llevara a cabo una evaluación de los aspectos de salud y seguridad y estudios de viabilidad para asegurarse de que los teletrabajadores disponen de infraestructura, servicios y lugar de trabajo adecuados para desempeñar sus funciones, en consulta con los sindicatos.
El teletrabajo debería ser voluntario para los trabajadores
El teletrabajo puede no ser conveniente para todos los trabajadores ni para todos los tipos de trabajo. Los empleadores también han manifestado que el teletrabajo tal vez no sea la opción adecuada para todas las empresas o unidades. Por consiguiente, no debería ser obligatorio aceptar el teletrabajo.
Se debe garantizar la Igualdad de trato de los teletrabajadores
Los teletrabajadores deberían disfrutar de los mismos derechos y condiciones que los trabajadores que desempeñan sus funciones en los locales del empleador.
Respeto del horario habitual de trabajo y el derecho a la desconexión
Los teletrabajadores deben disfrutar de periodos de descanso, de un número máximo de horas de trabajo y del derecho a la desconexión. En el caso de los trabajadores con un horario designado de trabajo, el teletrabajo no debería utilizarse para ampliar las horas o reducir los periodos de descanso entre los horarios programados de trabajo.
El material y los costos asociados al lugar de trabajo a distancia deberían ser responsabilidad del empleador
El empleador debería encargarse de proporcionar y mantener el equipo necesario para el teletrabajo habitual. Los trabajadores que deseen utilizar su material deberían tener derecho a recibir una compensación adecuada. El empleador, en calidad de propietario del equipo, debe encargarse del mantenimiento o la sustitución del mismo por obsolescencia, pérdida o daño durante el desempeño del trabajo. Se debería compensar a los teletrabajadores por los costes relacionados con el espacio y los servicios necesarios para realizar su trabajo, lo que incluye, aunque no exclusivamente, el alquiler del lugar de trabajo, los seguros, la electricidad, la conexión a Internet o el servicio de teléfono móvil.
Los empleadores deberían seguir siendo responsables de la salud y la seguridad de los trabajadores
El empleador tiene la responsabilidad de proteger al teletrabajador y la obligación de realizar las evaluaciones de riesgos necesarias y proporcionar la información pertinente sobre las políticas de salud y seguridad de la empresa a los trabajadores, así como formación para la utilización de los equipos. A fin de reducir los riesgos psicosociales asociados al aislamiento de los teletrabajadores, los empleadores deberían ofrecer la oportunidad de contactos directos periódicos entre los compañeros.
Igualdad de acceso a formación y desarrollo profesional
Los teletrabajadores deberían disfrutar de las mismas oportunidades de desarrollo profesional y consideración para los ascensos que sus compañeros en el lugar de trabajo. Esto es especialmente importante para las teletrabajadoras, que a menudo deben asumir responsabilidades de cuidado no remunerado y tienen menos tiempo y oportunidades para realizar actividades de desarrollo profesional fuera de sus horarios de trabajo.
Se debe salvaguardar el derecho a la privacidad
Si bien las tecnologías de la comunicación son esenciales para facilitar los procesos de trabajo, las tecnologías de supervisión y vigilancia pueden crear un control excesivo de los trabajadores, invadir su privacidad y socavar relaciones de trabajo positivas. Por tanto, es indispensable introducir protecciones que velen por el respeto de la privacidad de los trabajadores.
Se debe garantizar el respeto de los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los teletrabajadores
Todos los trabajadores, sin distinción, deben tener derecho a constituir y afiliarse a sindicatos y entablar negociaciones colectivas sobre sus condiciones laborales. No se debería utilizar el teletrabajo para socavar u obstruir los derechos de los trabajadores de crear o afiliarse a un sindicato y de negociar colectivamente.
[1] Las TIC son el conjunto de tecnologías desarrolladas en la actualidad para una información y comunicación más eficiente, las cuales han modificado tanto la forma de acceder al conocimiento como las relaciones humanas. TIC es la abreviatura de Tecnologías de la Información y la Comunicación.
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El 1 de mayo de 2019 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación las reformas secundarias en materia de justicia laboral y democracia sindical las cuales consistieron en algunas modificaciones a la Ley Federal del Trabajo, la Ley del Seguro Social y Ley del Infonavit, entre otras; éstas tienen por objeto dar cumplimiento a lo establecido por el Artículo 123 constitucional.
Miguel Carbonell / Director del Centro de Estudios Jurídicos Carbonell
En México llevamos años inmersos en una espiral de violencia e impunidad verdaderamente intolerable. Debemos reaccionar de una vez por todas y pedir, exigir, demandar de las autoridades competentes un mayor compromiso con la garantía efectiva de derechos tan básicos como la vida, la integridad física y el patrimonio.
Las voces de protesta que hemos atestiguado por parte de miles y miles de mujeres en los meses recientes no solamente deben ser escuchadas y atendidas, para hacer frente a la plaga de feminicidios, acoso sexual, acoso laboral y acoso callejero que sufren todos los días. También esas protestas deben abrirnos los ojos hacia el sufrimiento de otras personas y grupos sociales que están padeciendo con mucha intensidad el dolor por la violación de sus más elementales derechos humanos.
Me refiero en concreto a las personas migrantes y a las familias de personas desaparecidas. Ya desde el año 2011 un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señalaba que los migrantes y sus familias son víctimas constantes de desapariciones forzadas, asesinatos, explotación sexual, secuestros y discriminación. Muchas veces esos actos atroces son perpetrados directamente por funcionarios públicos, quienes a su vez entregan a los migrantes a las bandas de la delincuencia organizada. Existen testimonios de personas migrantes que, estando secuestradas, presenciaron el asesinato de decenas de migrantes y lograron contar esas atrocidades. Nadie parece haber escuchado esas voces de alarma. Ninguna autoridad se sintió aludida, pese a la difusión de tragedias como la de los 72 migrantes asesinados en San Fernando, Tamaulipas y muchas otras que quedarán para siempre en la peor parte de la historia de nuestro país.
No menos grave es la situación de familiares de personas desaparecidas. Sabemos, con base en información oficial, que en México existen unas 60 mil personas desaparecidas. Sus familiares llevan demasiado tiempo exigiendo justicia y sufriendo de la negligencia gubernamental. También por esas familias hay que salir a protestar y hay que levantar la voz.
Lo peor de todo es que México podría haber evitado las tragedias del feminicidio, de la violación de derechos humanos de los migrantes y del desamparo de las familias de desaparecidos.
Lo podría haber hecho si hubiera atendido por ejemplo los mandatos de las sentencias Rosendo Radilla Pacheco contra México, y González y otras contra México (Campo Algodonero), que hace más de una década dictó la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En ellas ya se le exigía al Estado mexicano hacer cosas tan básicas como crear un registro nacional de muestras de ADN para poder identificar correctamente los restos humanos encontrados en fosas comunes y cementerios clandestinos. Eso hubiera ahorrado años y años de sufrimiento de las familias de desaparecidos que sufren por no saber si sus seres queridos siguen o no con vida, impidiéndoles de esa manera procesar su duelo, preservar la memoria de los fallecidos y guardar en la medida de lo posible sus mejores recuerdos.
Diferentes casos han marcado un antes y un después en la forma de comprensión y aplicación del derecho en México, entre estos casos se encuentran, por una parte, la sentencia de la Corte Interamericana de Derecho Humanos en el caso “González y otras (Campo Algodonero) vs. México”, y, por otra parte, los acontecimientos del año 2014 relacionados con la desaparición de 43 estudiantes normalistas de Ayotzinapa.
Lo mismo sucedió con el tema de feminicidios. Cuando la Corte Interamericana conoció de los casos de mujeres muertas y desaparecidas en Ciudad Juárez (recordemos que el asesinato masivo de mujeres inicia en ese municipio en el año de 1993), obligó al Estado mexicano a tomar medidas efectivas para su protección. Medidas preventivas tan obvias como mejorar el transporte público, poner buena iluminación en las calles, dar capacitación en materia de derechos de las mujeres a todos los policías, ministerios públicos y jueces, entre muchas otras.
Han pasado más de 10 años de las sentencias de los casos Radilla Pacheco y Campo Algodonero. No solamente no las hemos podido cumplir, sino que estamos peor que nunca. Seguimos inmersos en una realidad decepcionante y las respuestas institucionales brillan por su ausencia. Lo poco que se ha hecho no ha funcionado, siendo realistas.
Es por eso que toda protesta está justificada. No podemos ni debemos callar ante una epidemia de asesinatos que se extiende por buena parte de la República y que debería mantener a las autoridades sin poder dormir. Y en esto la responsabilidad, dicho sea de paso, no solamente es del gobierno federal. Los gobiernos estatales y municipales también han sido negligentes. La respuesta debe venir de todos los niveles de autoridad. Y la tarea de la ciudadanía es movilizarse para recordárselos todos los días.
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La reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 transformó por completo el sistema jurídico nacional. Adicionalmente, los casos de México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el desarrollo jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación han abonado en el entendimiento de la dignidad humana y las libertades como ejes fundamentales de la actuación del Estado y las acciones de la sociedad civil.
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REVISIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020 PETICIONARIO: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
MINISTRO PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES SECRETARIO: LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO
Visto bueno Señor Ministro
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al *** de *** de dos mil veinte.
VISTOS; Y RESULTANDO:
Cotejó
1. PRIMERO. Petición de la consulta. Mediante escrito presentado el quince de septiembre de dos mil veinte, ante la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 12, fracción I, de la Ley Federal de Consulta Popular, presentó una petición de consulta popular cuyo propósito y trascendencia sustentó en las siguientes consideraciones:
“El suscrito, Andrés Manuel López Obrador, presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere la Ley Federal de Consulta Popular en su capítulo II, artículo 12, fracción I, presento formalmente a ustedes la siguiente petición de consulta popular para la jornada electoral que habrá de celebrarse el domingo 6 de junio de 2021 o en la fecha que establece el recién reformado artículo 35 de la Constitución, a fin de preguntar al pueblo de México sobre el asunto de trascendencia nacional que se describe y fundamenta en la siguiente
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
PRIMERO. Entre el 1 de diciembre de 1988 y el 30 de noviembre de 2018 México vivió un periodo caracterizado por la concentración desmesurada de la riqueza, quebrantos monumentales al erario, privatización de los bienes públicos, corrupción generalizada, procesos electorales viciados y prácticas gubernamentales que desembocaron en un crecimiento descontrolado de la violencia, la inseguridad pública, la violación masiva de derechos humanos, la impunidad como norma y el quebrantamiento del Estado de derecho en extensas zonas del territorio nacional. Esa etapa trágica en la vida del país se denomina periodo neoliberal o neoporfirista.
SEGUNDO. Los males señalados en el párrafo anterior no ocurrieron de manera fortuita sino que fueron consecuencia de la aplicación, durante cinco sexenios, de un modelo político y económico elitista, antidemocrático, antinacional y antipopular. Las más altas esferas del poder público, y específicamente quienes ejercieron la titularidad del Poder Ejecutivo, dieron fe en innumerables ocasiones, tanto de palabra como en los hechos, de su adhesión a las políticas privatizadoras, su determinación de privilegiar a los grandes poderes económicos y de su empecinamiento en estrategias de seguridad violentas, inhumanas y contraproducentes. En suma, los desastres humanos, sociales y nacionales sufridos por el país durante esos treinta años fueron resultado de una suma de actos voluntarios y racionales por parte de quienes lo gobernaron en ese lapso.
TERCERO. El neoliberalismo gobernante se tradujo en la pérdida de centenares de miles de vidas, en decenas de miles de desapariciones, en la conculcación de derechos políticos y sociales, en el crecimiento de la pobreza, la desigualdad, la marginación, la informalidad y la descomposición social, en el deterioro sostenido de los sistemas públicos de salud y educación, en la desprotección de millones de jóvenes y adultos mayores, en el acoso depredador en contra de las comunidades
indígenas, en un pronunciado deterioro de las instituciones, en la pérdida de soberanía y en la devastación de las industrias petrolera y eléctrica, entre otras consecuencias graves.
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CUARTO. La desigualdad en México se profundizó precisamente durante el periodo neoliberal o neoporfirista. Según cifras del Banco Mundial y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), fue en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, cuando crecieron más en nuestro país las diferencias económicas y sociales entre ricos y
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE CONSULTA POPULAR 1/2020
pobres, y no es casual que al mismo tiempo se entregó a particulares nacionales o extranjeros una cantidad sin precedentes de bienes públicos. Un dato: en julio de 1988, cuando Salinas fue impuesto
mediante un fraude electoral, en la lista de la revista Forbes -en la cual figuran las personas más ricas del mundo-, solo aparecía una familia mexicana, la de los Garza Sada, con dos mil millones de dólares; pero al finalizar aquel sexenio, ya estaban incorporados a ese listado otros veinticuatro mexicanos, que poseían en conjunto más de cuarenta y cuatro mil millones de dólares. Casi todos ellos, habían sido beneficiados con empresas, minas y bancos que antes eran propiedad de los mexicanos. Luego de estar colocado en 1988 en el lugar 26 entre los países del mundo con más multimillonarios, en 1994 México escaló al cuarto sitio, solo por debajo de Estados Unidos, Japón y Alemania.
QUINTO. El presidente Ernesto Zedillo continuó las políticas privatizadoras de su antecesor y las llevó hasta sus últimas consecuencias: privatizó bienes nacionales como los Ferrocarriles pero además adjudicó al conjunto de los mexicanos deudas privadas por un monto de 552 mil millones de pesos en el marco del ‘rescate bancario’ de 1998. A la fecha, aunque el país ha pagado a los bancos 700 mil millones de pesos por bonos del Fobaproa, esa deuda pública asciende a cerca de dos billones y no terminará de saldarse sino hasta el año 2070.
SEXTO. Vicente Fox Quesada llegó a Los Pinos como resultado del anhelo social de alcanzar la democracia y la alternancia. Sin embargo, cuando se acercaba el final de su gestión intervino indebida e ilegalmente en el proceso electoral a fin de impedir el triunfo de la oposición. Tal intromisión no solo fue reconocida en el fallo con el que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) legalizó el turbio proceso electoral de 2006 sino por el propio Fox, quien, al año siguiente, en una entrevista con Telemundo, admitió que ‘era importante detener a López Obrador’, y en 2010 se jactó de haber ‘cargado los dados’ del proceso electoral. De esa forma, traicionó el mandato democrático al que se debía y los principios mismos de la democracia.
SÉPTIMO. Desde el inicio de su sexenio, Felipe Calderón Hinojosa embarcó al país en una estrategia militar supuestamente orientada a ‘combatir el narcotráfico’ que exacerbó la violencia y multiplicó las zonas del territorio nacional bajo control de las bandas delictivas, pese a las innumerables y
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conocidas advertencias de que tal política habría de resultar contraproducente y terriblemente costosa para México. Lo más grave: colaboradores suyos y periodistas independientes le señalaron los indicios de que su secretario de Seguridad Pública, Genaro García Luna, era cómplice de una de las facciones del narcotráfico, pero el gobernante no hizo nada. A la luz de la detención y el enjuiciamiento de García Luna en Estados Unidos, la actitud de Calderón solo puede explicarse como fruto de una extremada irresponsabilidad o de complicidad activa o pasiva con la delincuencia organizada.
OCTAVO. La irrupción de grandes cantidades de dinero de procedencia desconocida en la campaña presidencial de Enrique Peña Nieto fue señalada desde 2012, sin que ello tuviera consecuencias legales o llevara al TEPJF a anular la elección, como en ese tiempo, desde la oposición formalmente lo exigimos. Sin embargo, declaraciones recientes de Emilio Lozoya Austin, director general de Pemex durante el sexenio de Peña, han permitido documentar que parte de ese dinero provino de sobornos anticipados de la empresa Odebrecht. Por otra parte, los señalamientos de Lozoya apuntan a la presunta complicidad de Peña Nieto en las cuantiosas sumas de dinero que se entregaron a legisladores del PAN para obtener los votos y la aprobación de la llamada reforma energética, así como en la compra fraudulenta de la planta de fertilizantes Agronitrogenados, operación que causó al erario un quebranto superior a los 200 millones de dólares.
NOVENO. Los hechos referidos en los párrafos anteriores, más muchas otras calamidades no relatadas en aras de la brevedad, generaron una creciente e inocultable indignación que desembocó en múltiples exigencias de justicia en sectores ampliamente mayoritarios de la sociedad mexicana. Tales exigencias se toparon con una diversidad de mecanismos de encubrimiento e impunidad, con la adulteración de disposiciones legales, con las componendas de los partidos subordinados al régimen, con el silencio cómplice de la mayoría de los medios de información nacionales y extranjeros, con acuerdos tácitos de protección entre los presidentes salientes y los entrantes y con aparatos de procuración de justicia puestos al servicio de los propios gobernantes.
DÉCIMO. Desde el primer día de mi gobierno se han incrementado las peticiones populares de esclarecimiento y justicia para las acciones presuntamente delictivas que posiblemente cometieron los ex presidentes Carlos Salinas de
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Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto en el ejercicio del cargo. No obstante, el masivo clamor de justicia se enfrenta a zonas grises
del marco legal, como las limitaciones que establece el artículo 108 constitucional, en curso de modificación, para actuar penalmente en contra de un presidente en funciones, o como la consideración de delitos imprescriptibles que los mencionados habrían podido cometer en el ejercicio de la Presidencia.
DÉCIMO PRIMERO. El país se encuentra, en este punto, en una situación en la que una demanda social mayoritaria carece de un cauce institucional nítido y de una vía clara de expresión en las leyes vigentes y en la que es ineludible que el Estado emprenda un proceso de esclarecimiento a este respecto. En mi calidad de Presidente de la República considero necesario avanzar en el discernimiento de este punto, sin estridencias, con responsabilidad, pero anteponiendo en todo momento el predominio de la voluntad popular y el respeto irrestricto de la legalidad.
DÉCIMO SEGUNDO. Independientemente del curso que tomen las acciones legales en los procesos en contra de diversos ex funcionarios, tanto en México como en el extranjero, la decisión de si debe esclarecerse en términos legales la actuación de los cinco ex presidentes referidos ha de considerarse un tema de trascendencia nacional y que por su proyección histórica y sus implicaciones políticas amerita ser puesto a la consideración de la ciudadanía en un espíritu de democracia participativa. Es pertinente señalar que no es ésta la primera ocasión en la que promuevo tales ejercicios; se han realizado con respecto a la construcción del aeropuerto en Texcoco, la planta eléctrica de Huesca, Morelos, la cervecera en Mexicali y el Tren Maya, y he promovido la inclusión en la Carta Magna de las consultas regulares de revocación de mandato.
DÉCIMO TERCERO. En mi toma de posesión, consciente de la relevancia y las implicaciones de juzgar penalmente a quienes ejercieron la Presidencia, propuse la realización de una consulta popular como un paso necesario para resolver sobre este delicado asunto. Si el pueblo da su aprobación, las instituciones responsables de desahogar las potenciales acusaciones tendrán un enorme respaldo para realizar esa tarea con absoluta libertad; si rechaza la propuesta, nadie podrá acusarlas de encubrir o solapar conductas ilegales. En lo personal, reafirmo la postura que he sostenido siempre sobre este tema, en el sentido
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de que en el terreno de la justicia se pueden castigar los errores del pasado, pero lo fundamental es evitar los delitos del porvenir. He dicho y reitero, que yo votaría por no someter a los expresidentes a proceso. Sin embargo, de realizarse la consulta, respetaré el fallo popular, sea cual sea, porque en la democracia el pueblo decide, y por convicción me he propuesto mandar obedeciendo. En otras palabras, nunca traicionaré la confianza del pueblo y no seré cómplice de la impunidad ni voy a ser tapadera de acciones turbias del pasado, pero tampoco pretendo impulsar represalias contra nadie porque, como lo he afirmado en numerosas ocasiones, no es mi fuerte la venganza.
DÉCIMO CUARTO. El ejercicio de la consulta popular sobre la viabilidad de iniciar procesos legales en contra de los ex presidentes es en sí mismo un precedente necesario para prevenir la repetición de conductas indebidas en el ejercicio del poder y un deslinde con respecto a la impunidad y encubrimiento que caracterizó a los gobiernos neoliberales, una forma de despejar la ambigüedad legal que ha imperado sobre las responsabilidades de la figura presidencial y una reafirmación del principio de soberanía popular contenido en el artículo 39 de nuestra Constitución Política.
DÉCIMO QUINTO. La presente petición no contraviene la limitación establecida en el numeral 3o, fracción VIII del artículo 35 constitucional, en el sentido de que ‘no podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, ni las garantías para su protección’, por cuanto la consulta solicitada tiene el propósito central de llevar a un cauce legal claro un asunto de interés general y trascendencia nacional y posibilitar, en su caso, juicios apegados a derecho y respetuosos del debido proceso. Por el contrario, la consulta pedida reafirma el derecho a participar en los asuntos públicos estipulado en el artículo 25 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y el 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y reafirma el derecho a la justicia plasmado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DÉCIMO SEXTO. El tema que motiva la presente petición de consulta popular repercute en todo el territorio nacional e involucra al conjunto de la población, en términos del artículo 6 de la Ley Federal de Consulta Popular, al estar involucrados sus intereses e instituciones y dado que los hechos que la originan
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revisten por sí mismos una importancia y gravedad tal, que es preciso someterlos a este mecanismo de participación ciudadana.
PREGUNTA DE LA CONSULTA POPULAR
En consecuencia y en cumplimiento a la fracción III del artículo 21 de la Ley Federal de Consulta Popular, propongo la siguiente pregunta:
¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?”.
SEGUNDO. Remisión de la solicitud de la consulta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por oficio DGPL/1P3A-1677 de quince de septiembre de dos mil veinte, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores informó al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la presentación de la referida petición, la que remitió a este Alto Tribunal a efecto de que resolviera sobre su constitucionalidad.
TERCERO. Radicación, admisión y turno del expediente. Por acuerdo de diecisiete de septiembre de dos mil veinte, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite el expediente relativo a la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular, la que fue registrada bajo el expediente 1/2020, y siguiendo el orden de turno por decanato, ordenó su remisión al Ministro Luis María Aguilar Morales para la elaboración del proyecto de resolución respectivo. CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la 7
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presente revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta popular, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 35, fracción VIII, numeral 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3°, 5°, 6°, 12, fracción I, 13, 17, 21 y 26 de la Ley Federal de Consulta Popular; 14, fracción II, párrafo primero de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto Segundo, fracción XIII, del Acuerdo General 5/2013.
SEGUNDO. Legitimación. La solicitud de mérito fue presentada por el Presidente de la República, motivo por el cual debe reconocérsele legitimación para tal efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, fracción I, de la Ley Federal de Consulta Popular, en el que se faculta, entre otros entes legitimados, al Titular del Poder Ejecutivo Federal para solicitar una consulta popular.
En este sentido, es importante reiterar que la consulta, junto con la propuesta de pregunta formulada, fue presentada ante la Presidencia de la Mesa Directiva del Senado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley Federal de Consulta Popular quien, a través de su titular, en cumplimiento a lo referido en el artículo 26, fracción I, de dicha Ley, la remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
TERCERO. Oportunidad. De acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley Federal de Consulta Popular, la petición correspondiente podrá presentarse ante las cámaras del Congreso de la Unión a partir del uno de septiembre del segundo año de ejercicio de cada legislatura y hasta el quince de septiembre del año previo al en que se realice la jornada electoral federal.
En este caso, la petición de consulta fue presentada el quince de septiembre de dos mil veinte ante la Presidencia de la Mesa Directiva del Senado de la República que, de conformidad con el artículo 65 de la Constitución General, comenzó su segundo año
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legislativo el uno de septiembre del presente año, de ahí que se estime que su presentación es oportuna.
CUARTO. Procedencia de la revisión. La solicitud de consulta popular es procedente, en términos de los artículos 35, fracción VIII, numeral 4o, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 21 de la Ley Federal de Consulta Popular, pues proviene de una petición hecha por el Presidente de la República, presentada por escrito y precisando el nombre y firma del peticionario, el propósito de la consulta, así como los argumentos por los que considera que es un tema de trascendencia nacional y la propuesta de una pregunta para la consulta.
Además, la solicitud fue presentada ante una de las Cámaras del Congreso de la Unión —Senado de la República—, quien la remitió a esta Suprema Corte para la calificación de la constitucionalidad del objeto de la consulta y la pregunta propuesta.
A diferencia de lo que ocurre con las peticiones formuladas por ciudadanas y ciudadanos —en las que la Suprema Corte debe revisar la trascendencia de la consulta—, la Ley Federal de Consulta Popular no contempla que este Tribunal Constitucional deba realizar ese análisis cuando el peticionario es el Presidente de la República. Por el contrario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5o de la Ley Federal, la trascendencia nacional de los temas propuestos para consulta popular, será calificada por la mayoría de los legisladores presentes en la Cámara correspondiente.
En el caso, este Tribunal Pleno advierte que atento a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley Federal de Consulta Popular, el Presidente de la Mesa Directiva del Senado envió directamente la solicitud de consulta a esta Suprema Corte, sin que se aprecie en el expediente que fuera calificada la trascendencia de la materia de la consulta. Sin embargo, ponderando que se trata de un procedimiento sumario —la
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Suprema Corte debe resolver en veinte días naturales— y en aras de privilegiar una respuesta sustantiva del asunto, este tema se reserva para ser analizado conjuntamente con el estudio de la constitucionalidad de la petición de consulta.
13. QUINTO. Estudio de la constitucionalidad de la solicitud de consulta. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha analizado en cuatro ocasiones la constitucionalidad de solicitudes de consulta popular (revisiones de la constitucionalidad de la materia de consulta
1234 popular 1/2014 , 2/2014 , 3/2014 y 4/2014 ) como la que aquí nos
ocupa, en donde ha comenzado a delinear la metodología de análisis que constitucionalmente exige este tipo de ejercicios democráticos.
1 Revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 1/2014, resuelta por el Pleno el 30 de octubre de 2014, por mayoría de 9 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo con salvedades, Aguilar Morales con salvedades, Sánchez Cordero de García Villegas (ponente), Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, a favor de declarar inconstitucional la materia de la consulta popular por estar relacionada con el concepto de ingresos del Estado. El Ministro Cossío Díaz votó en contra.
2 Revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 2/2014, resuelta por el Pleno el 29 de octubre de 2014, por mayoría de 6 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de Larrea y Sánchez Cordero de García Villegas, por estar relacionada con una restricción de derechos humanos, y de los Ministros Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales por incidir en los ingresos y gastos del Estado, se declaró inconstitucional la materia de la consulta relacionada con la cuantificación de los salarios mínimos. Los Ministros Cossío Díaz (ponente), Franco González Salas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza votaron en contra.
3 Revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 3/2014, resuelta por el Pleno el 30 de octubre de 2014, por mayoría de 9 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos (ponente), Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza a favor de declarar inconstitucional la materia de consulta popular por involucrar ingresos del Estado (se pretendía consultar la vigencia de la reforma en materia energética). El Ministro Cossío Díaz votó en contra.
4 Revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 4/2014, resuelta por el Pleno el 3 de noviembre de 2014, por unanimidad de 9 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas (ponente), Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo en contra de las consideraciones, Aguilar Morales en contra de las consideraciones, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, en el sentido de que es inconstitucional la materia de la consulta solicitada con relación a la disminución de diputaciones plurinominales, por tratarse de un tema electoral.
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Para tal fin se ha acudido de manera central al contenido del artículo 35, fracción VIII, de la Constitución General que regula la procedencia y
requisitos para llevar a cabo una consulta popular. En esta norma se reconoce que las consultas pueden ser convocadas a petición: a) del Presidente de la República; b) del treinta y tres por ciento (33%) de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o; c) en el caso de que se trate de temas de relevancia nacional o regional, por la ciudadanía a través de un número equivalente al dos por ciento (2%) de las personas inscritas en la lista nominal electoral nacional o estatal, según sea el caso.
Asimismo, dada la relevancia que tiene este tipo de ejercicios
democráticos, en la referida norma constitucional, se prevé que, en
términos generales, la consulta popular es válida para cualquier
tema que sea coherente con el sistema constitucional y
5 democrático mexicano, de manera que conforme al numeral 3o , del
artículo 35 señalado, no podrá ser objeto de consulta popular lo siguiente:
a) La restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales, ni las garantías para su protección.
5 “Artículo 35.- Son derechos de la ciudadanía: (…) VIII.- Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional o regional, las que se sujetarán a lo siguiente: (…) 3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, ni las garantías para su protección; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la permanencia o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular; la materia electoral; el sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos de la Federación; las obras de infraestructura en ejecución; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta; (…)”.
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b) Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución General;
c) La permanencia o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular;
d) La materia electoral;
e) El sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos de la Federación;
f) Las obras de infraestructura en ejecución; y
g) La seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.
En relación con ello, en este caso, debe acudirse, además, al contenido del artículo 26 de la Ley Federal de Consulta Popular6 que establece los extremos que deberá verificar esta Suprema Corte respecto de las consultas formuladas por el Presidente de la República, a saber: a) La materia de la consulta popular debe ser constitucional (es decir, no estar en alguno de los supuestos prohibidos en el artículo 35 de la Constitución); y b) La pregunta debe 6 “Artículo 26 [Ley Federal de Consulta Popular]. Cuando la petición de consulta popular provenga del Presidente de la República, se seguirá el siguiente procedimiento: I. El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen dará cuenta de la misma y la enviará directamente a la Suprema Corte junto con la propuesta de pregunta formulada para que resuelva y le notifique sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales; II. Recibida la solicitud del Congreso para verificar la constitucionalidad de la petición de consulta popular, la Suprema Corte deberá: a) Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo. b) Realizar las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de garantizar que la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla con los criterios enunciados en el inciso anterior. c) Notificar a la Cámara de origen su resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes a que la emita; (…)”.
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derivar directamente de la materia de la consulta, no ser tendenciosa ni tener juicios de valor, debe emplear un lenguaje neutro, sencillo y comprensible,
y estar formulada de forma que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo relacionada con el tema de la consulta.
De este modo, la labor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con relación a la solicitud de consulta popular, consiste en analizar dos cuestiones: primero ¿La materia de la consulta es constitucional?, es decir, debe revisar si el objeto de la consulta popular involucra un tema que puede ser consultado o si, por el contrario, el tema que se pretende consultar es uno de los prohibidos en el artículo 35 de la Constitución General. En segundo lugar, este Tribunal Constitucional deberá verificar si: ¿La pregunta propuesta está planteada en un lenguaje neutro, sencillo, comprensible y está formulada en forma que se pueda contestar con un “sí” o un “no” cuidando que no sea tendenciosa ni emita juicios de valor?
En consecuencia, en las páginas siguientes, este Tribunal Pleno se ocupará de verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales antes señalados, lo que se hará abordando los siguientes puntos: I. Primero, se definirá, a través de la exposición de motivos y de la pregunta propuesta, cuál es el objeto o materia de la consulta que se revisará; II. En segundo lugar, se estudiará la constitucionalidad de la materia de la consulta popular (verificar que se trate de uno de los temas permitidos por la Constitución); y III. Finalmente, únicamente de resultar válido el objeto de la consulta, se estudiará la legalidad de la pregunta propuesta y, en su caso, se harán los ajustes necesarios para que sea conforme a derecho.
I. Objeto o materia de la consulta popular.
Para determinar el objeto de la consulta popular es necesario analizar de manera conjunta la materia que se señala como tal en la petición 13
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de consulta popular y la pregunta que en ésta se formula, pues el análisis de la constitucionalidad de una consulta popular no puede estar disociado del estudio de la pregunta.
De esta manera, en los argumentos, que a manera de exposición de motivos presentó el Presidente de la República, se refiere que entre el uno de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho y el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, el País vivió un periodo caracterizado “por la concentración desmesurada de la riqueza, quebrantos monumentales al erario, privatización de los bienes públicos, corrupción generalizada, procesos electorales viciados y prácticas gubernamentales que desembocaron en un crecimiento descontrolado de la violencia, la inseguridad pública, la violación masiva de derechos humanos, la impunidad como norma y el quebrantamiento del Estado de derecho en extensas zonas del territorio nacional”, y que todo esto fue resultado de una suma de actos voluntarios y racionales realizados por los gobernantes durante ese lapso.
Asimismo, la petición manifiesta que lo anterior se tradujo en la pérdida de centenares de miles de vidas, decenas de miles de desapariciones, violación de los derechos políticos y sociales, en la discriminación y desprotección de los pueblos y comunidades indígenas, en el deterioro de las instituciones de salud y educación, entre otras consecuencias graves.
Del mismo modo, señala que, durante este periodo de gobierno, la desigualdad creció y la economía se vio perjudicada y la democracia traicionada.
También se argumenta, en dicha petición, que existen indicios de que Secretarios de Estado relacionados con un expresidente tienen vínculos con el narcotráfico y el gobernante no hizo nada, lo que, se dice, se explica como fruto de su irresponsabilidad extrema o de su complicidad activa o pasiva con la delincuencia organizada.
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Igualmente se señala que existieron actos de corrupción ligados a la trama Odebrecht en la que existió complicidad entre el Ejecutivo Federal y los
legisladores que desempeñaban el cargo en ese periodo.
Además —refiere la petición— la decisión de si debe esclarecerse la actuación de los expresidentes a los que alude, es un tema de trascendencia nacional que amerita ser puesto a la consideración de la ciudadanía en un espíritu de democracia participativa y, que en ese sentido, “Si el pueblo da su aprobación, las instituciones responsables de desahogar las potenciales acusaciones tendrán un enorme respaldo para realizar esa tarea con absoluta libertad; si rechaza la propuesta, nadie podrá acusarlas de encubrir o solapar conductas ilegales. (…) Sin embargo, de realizarse la consulta, respetaré el fallo popular, sea cual sea, porque en la democracia el pueblo decide, y por convicción me he propuesto mandar obedeciendo”.
En específico, la petición de consulta formulada tiene como base la siguiente propuesta de pregunta: “¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?”.
De acuerdo con lo antes narrado, este Tribunal Pleno considera que el objeto integral de la petición consiste en consultar al pueblo de México si está de acuerdo o no en que las autoridades competentes —Fiscalía General de la República y fiscalías de los estados, Poder Judicial de la Federación y poderes judiciales de los estados, las policías y cualquiera otra que tenga atribuciones— investiguen y, de resultar fundada alguna causa,
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sancionen penalmente a los expresidentes de México referidos en el escrito de solicitud.
II. Análisis de constitucionalidad del objeto o materia de la consulta popular.
Una vez delimitado lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el objeto de la consulta popular debe considerarse inconstitucional, pues la materia que se solicita consultar, de acuerdo a su diseño y contenido, conlleva en sí una restricción de los derechos humanos de las mexicanas y mexicanos y una afectación a las garantías para su protección, al condicionar su efectividad y ejecución al resultado de ese mecanismo participativo; desnaturalizando con ello su propósito y finalidad.
Para explicar esa conclusión debe comenzar por señalarse que la consulta popular es un derecho humano de participación política de todas las ciudadanas y los ciudadanos de este País y, en principio, como ya se ha señalado, es válida para cualquier tema que sea coherente con el sistema constitucional y democrático mexicano, de manera que de acuerdo con lo ordenado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o, de la Constitución General, corresponde precisamente a esta Suprema Corte vigilar que el objeto de la consulta popular sea respetuoso de los principios esenciales de la democracia mexicana y de la protección de los derechos humanos. Específicamente, este Tribunal Constitucional debe verificar que no se actualice alguna de las prohibiciones que la propia norma constitucional prevé.
Desde ese deber constitucional, como se adelantaba, este Tribunal encuentra que el objeto de la consulta es inconstitucional, porque su núcleo central se enmarca en una de las materias o supuestos que están prohibidos constitucionalmente para este tipo de ejercicios, consistente en que la consulta popular no puede someter a la voluntad
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popular decisiones que en cualquier sentido impliquen una restricción de los derechos humanos ni de sus garantías de protección, lo que en el caso se advierte
por las múltiples violaciones constitucionales que aun en forma individual son suficientes para sostener la inconstitucionalidad del objeto de la consulta popular pretendida, como a continuación se explica.
a) Restricción de derechos humanos. Condicionamiento de su eficacia y validez por el resultado de la consulta.
El sistema constitucional mexicano descansa sobre la base de que la
soberanía o poder político reside originalmente en el pueblo, por lo
7 que, de acuerdo con el artículo 39 de la Constitución General , todos
los poderes del País se instituyen para beneficio del pueblo mexicano —quien tiene la facultad de decidir la forma de gobierno para que se le represente—.
En ejercicio de este poder soberano, el pueblo mexicano decidió constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, según los principios fundamentales que establece la propia
8 Constitución Política . De esta forma, periódicamente el pueblo
mexicano delega —a través de las elecciones democráticas— el ejercicio de su poder soberano en representantes populares, quienes tienen el deber de proteger los intereses y trasladar la voluntad popular depositada en las urnas, en todas las decisiones y actos que involucren la vida pública de México y sus entidades federativas.
7 “Artículo 39 [Constitución General].- La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.
8 “Artículo 40 [Constitución General].- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.
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Históricamente, este modelo de democracia representativa —en el que el pueblo nombra a sus representantes— había sido, hasta hace poco, la única vía en la que la ciudadanía mexicana podía expresar y participar activamente en la toma de decisiones de carácter público que, evidentemente, involucran a todas las personas de este País.
Sin embargo, desde el nueve de agosto de dos mil doce —con motivo de la reforma al artículo 35 constitucional— la ciudadanía mexicana cuenta con otros mecanismos de democracia en los que participa directamente, entre ellos la consulta popular que le permite decidir directamente —y reasumir su soberanía y poder político, o sea, retomar su poder decisorio—, a través de una pregunta de carácter general, sobre un asunto de trascendente para la vida pública del País o de una región determinada.
De esta forma, la consulta popular es un derecho humano que permite la participación activa de las mexicanas y mexicanos en la toma de decisiones de trascendencia pública.
Precisamente, para proteger y materializar este derecho humano, en el artículo 35 de la Constitución Política se establecen los alcances y requisitos que debe cumplir una solicitud de consulta popular, pues en la Constitución, como expresión del Pueblo, se busca preservar — ante todo la vigencia de los principios elementales de la democracia mexicana y, en particular, la protección de los derechos humanos de todas las personas, de manera que existen límites o casos específicos en los que no es posible llevar a cabo una consulta—.
Para ese efecto, de acuerdo con el artículo 35 de la Constitución Política, no podrá ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte ni las garantías o mecanismos para su protección, entre otros supuestos.
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Dicho de otra manera, la consulta popular no puede
tener por objeto —expreso ni implícito— temas que involucren la restricción de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, así como a las garantías para su protección.
Esta prohibición es de un sentido necesario en un Estado de Derecho: los derechos humanos de las personas que habitan en México son contramayoritarios, es decir deben ser protegidos por todas las autoridades de este País aun cuando esos derechos puedan ser políticamente incómodos o socialmente cuestionables y no pueden restringirse, ni siquiera si la mayoría de las personas que voten en una consulta popular lo estimaran así.
De ello da cuenta puntualmente el artículo 1o de la Constitución de la República9 que establece que en el País todas las personas gozarán de los derechos humanos y las garantías para su protección, y que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, por lo que el Estado Mexicano deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos. 9 “Artículo 1o [Constitución General].- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. (…) Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.
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49. Tal previsión supone que los derechos de las personas que se
encuentran en México no son negociables, ni son concesiones u
obsequios que las autoridades dan a las personas; los derechos
humanos son cartas de triunfo frente al gobierno y frente a las 10 11
mayorías , forman parte de una esfera de lo indecidible . Es decir, los derechos humanos protegen a todas las personas sin importar si
se trata de la mayoría o de una minoría
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50. Los derechos humanos son de todas las personas y no pueden ser vulnerados ni reducidos por la mayoría, pues la mayoría no puede
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disponer de lo que no es suyo
.
Es por ello que la Constitución General determina que existen temas que no pueden ser parte de una consulta popular, pues por su naturaleza como pilares fundamentales de la democracia mexicana, no son optativos, sino que deben respetarse por todas las personas y protegerse por todas las autoridades del País, en el ámbito de sus competencias y facultades.
Esto significa que la Constitución no puede destruirse a sí misma y, precisamente por ese motivo, prohíbe expresamente que la consulta popular pueda realizarse para preguntar si se quiere cambiar el sistema de gobierno o los principios fundamentales del Estado constitucional tales como la separación entre la Iglesia y el Estado, la 10 Dworkin, Ronald, Los derechos en serio, Barcelona, Arial, 2002, p. 37. 11 Algunos autores consideran que la Constitución posee un núcleo material que no puede ser modificable por el legislador, uno de los componentes de ese núcleo es el catálogo de derechos humanos. Es lo que Luigi Ferrajoli llama “esfera de lo indecidible” y Ernesto Garzón nombra “coto vedado”. Ver Ferrajoli, Luigi, “La esfera de lo indecidible y la división de poderes”, en Carbonell, Miguel (editor), Democracia y garantismo, Madrid, Trotta, 2008, pp. 102 a 109. Y Garzón Valdés, Ernesto, Derechos, ética y política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993. 12 Ver Ferrajoli, Luigi, “El Derecho como sistema de garantías”, en Derechos y garantías. La Ley del más débil, 5a ed., Madrid, Trotta, pp. 26 y 27. 13 Ferrajoli, Luigi, “Sobre la definición de ‘democracia’. Una discusión con Michelangelo Bovero”, Revista Isonomía número 19, octubre de 2003, p. 234.
.
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forma republicana, el acceso al poder a través de la democracia, la dignidad humana o la prohibición de discriminación, entre otros.
En este sentido, no puede realizarse una consulta popular que condicione la vigencia de los derechos humanos a lo que decidan las mayorías. Bajo este supuesto, por ejemplo, no sería constitucional y no podría llevarse a cabo una consulta al pueblo mexicano para preguntar si está de acuerdo o no con prohibir la esclavitud; pues esas cuestiones no son consultables ya que forman parte de los pilares o principios fundamentales que sostienen al Estado Mexicano.
Por esto, la consulta popular no puede tener por objeto la restricción de los derechos de las personas, lo que implica, necesariamente, que tampoco puede consultarse si las autoridades pueden o deben proteger los derechos humanos, pues esa es su obligación constitucional. A la ciudadanía no le corresponde decidir si se deben investigar o procesar los delitos cometidos en ejercicio de la función pública, la participación ciudadana tiene otros medios de interacción en esa dimensión, a ella compete obligadamente denunciar los hechos delictivos de los que tengan noticia y coadyuvar, en su caso, con las instituciones del Estado.
Es precisamente por ello que el objeto de la consulta popular que se solicita, se considera inconstitucional, pues someter a consulta si la mayoría está de acuerdo o no en que las autoridades competentes investiguen, persigan y sancionen los delitos que pudieran ser cometidos por los expresidentes de la República, implica sujetar a la condición o elección de una porción de la población, cualquiera que sea su número, si las autoridades deben cumplir con sus obligaciones de protección de los derechos humanos, pero sobre todo, implicaría desvirtuar la finalidad de la consulta popular que, como derecho humano, busca maximizar la voz de la ciudadanía y fortalecer sus derechos, nunca disminuirlos, como podría
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suceder si el resultado de una eventual consulta fuera a favor de no investigar, perseguir y sancionar los delitos, lo cual generaría un fraude a la Constitución y al pueblo de México.
Así, el objeto de la consulta popular solicitada es inconstitucional desde su origen pues las obligaciones de las autoridades de investigar, perseguir y sancionar los hechos delictivos no pueden disociarse de los derechos de los que las personas gozan de acceder a la justicia pronta, completa e imparcial, al debido proceso y, en general, al correcto funcionamiento de las instituciones del Estado Mexicano.
b) Restricciones de los derechos de acceso a la justicia y a obtener medidas de restitución y reparación de las víctimas u ofendidos de los delitos.
En el mismo sentido que se ha relatado en el inciso anterior, el objeto de la consulta solicitada es inconstitucional, pues pone en riesgo los derechos de las víctimas y ofendidos de los delitos a los que se alude en la pregunta y en la solicitud para realizar una consulta.
Es necesario recordar que en el artículo 17 de la Constitución Mexicana se reconoce el derecho de acceso a la justicia pronta, completa e imparcial en beneficio de todas las personas, lo cual incluye, por supuesto, el derecho a que a las víctimas de un delito u ofendidos les sea reparado el daño generado.
Este derecho se encuentra íntimamente vinculado con el artículo 20, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos 14 Mexicanos , en el que se reconoce, también, el derecho de las 14 “Artículo 20 [Constitución General].- El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. (…) C. De los derechos de la víctima o del ofendido: (…) II. Coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigación como en el
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sus derechos.
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víctimas y ofendidos de un delito a colaborar con el Ministerio Público en la investigación penal, a que se les repare el daño causado, y a que se les restituyan
Incluso, esta Suprema Corte de Justicia ha sostenido que las víctimas y ofendidos de un delito tienen derecho a la restitución de su derecho y, en caso de no poder lograrse, a recibir una justa indemnización. Más aún, cuando se trata de violaciones a los derechos humanos, el deber de reparación se ha previsto como una etapa indispensable del derecho de acceso a la justicia. Así, la Primera Sala15 de esta Suprema Corte ha sostenido que “el sistema de justicia debe ser capaz de reparar el daño realizado por parte de las autoridades, e incluso -dependiendo del tipo de violación- de impulsar un cambio cultural”.
En este criterio se determina que el ideal al que se aspira es a la restitución entera del derecho vulnerado, pero que, ante la imposibilidad de hacerlo, se han admitido distintas formas de reparación para intentar compensar el daño generado, que pueden comprender compensaciones económicas y también de otras medidas simbólicas de satisfacción como la preservación de la memoria histórica, la búsqueda de la verdad y la justicia en sentido amplio. proceso, a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos en los términos que prevea la ley. (…) IV. Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño, sin menoscabo de que la víctima u ofendido lo pueda solicitar directamente, y el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido una sentencia condenatoria. (…) VI. Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la protección y restitución de sus derechos, y (…)”. 15 “ACCESO A LA JUSTICIA. EL DEBER DE REPARAR A LAS VÍCTIMAS DE VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS ES UNA DE LAS FASES IMPRESCINDIBLES DE DICHO DERECHO”. Registro 2010414. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 24, Noviembre de 2015; Tomo I; Pág. 949. 1a. CCCXLII/2015 (10a.).
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De esta manera, las mexicanas y mexicanos tienen el derecho de acceder y procurar que se les haga justicia, sobre todo cuando son víctimas u ofendidos directos de un delito, pero también cuando lo son en forma indirecta, pues el funcionamiento del sistema penal y de las instituciones de procuración e impartición de justicia son de relevancia pública y, como correctamente lo advierte el señor Presidente de la República solicitante, tienen trascendencia en toda la Nación.
La Doctrina de este Máximo Tribunal de la República es relevante para este caso, pues como se señaló con anterioridad, la solicitud de la consulta expuso, entre otras cuestiones, que entre los años de mil novecientos ochenta y ocho y de dos mil dieciocho, el País vivió un periodo caracterizado por quebrantos monumentales al erario, corrupción generalizada, procesos electorales viciados, violación masiva de derechos humanos y el quebranto al Estado de Derecho, todos ellos generados por actos voluntarios y racionales de los gobernantes.
Asimismo, el Presidente de la República manifestó que existen indicios de corrupción ligados a la denominada trama Odebrecht en la que acusa la existencia de complicidad entre el Ejecutivo Federal y los legisladores que desempeñaban el cargo en ese periodo, así como de diversos hechos delictivos que, según señala, se vinculan con el crimen organizado.
Como se puede apreciar, en este caso en particular el objeto de la consulta popular consiste en preguntar si deben perseguirse hechos posiblemente generadores de delito e infracciones por parte de los gobernantes referidos en la petición de consulta del Presidente de la República.
No obstante, como se adelantó, esta Suprema Corte llega a la conclusión de que dicho objeto o propósito no es posible realizarlo en un Estado democrático de Derecho, pues la investigación,
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TERCERO. El neoliberalismo gobernante se tradujo en la pérdida de centenares de miles de vidas, en decenas de miles
de desapariciones, en la conculcación de derechos políticos y
sociales, en el crecimiento de la pobreza, la desigualdad, la marginación, la informalidad y la descomposición social, en el deterioro sostenido de los sistemas públicos de salud y educación, en la desprotección de millones de jóvenes y adultos
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persecución y, en caso de acreditarse, la sanción penal o administrativa de los expresidentes mencionados, escapa a la opinión y consulta de la
ciudadanía mexicana, debido a que en atención al derecho de acceso a la justicia y a la reparación de las víctimas, ofendidos y a las posibles víctimas indirectas de esos supuestos delitos, las autoridades del Estado mexicano se encuentran obligadas a denunciar cualquier hecho y a llevar a cabo todas las investigaciones necesarias para llegar a la verdad y sancionar cualquier delito cometido por cualquier persona —sea un expresidente, exfuncionario o cualquier persona que atente contra el Estado de Derecho y contra los derechos humanos particulares de cualquier persona—.
68. Lo anterior cobra mayor relevancia, pues en la exposición de motivos de la solicitud de consulta, se planteó la posible existencia de hechos constitutivos de delitos contra la humanidad, como la desaparición forzada de decenas de miles de personas, la violación masiva de derechos humanos, la pérdida de centenares de miles de vidas, la discriminación de los pueblos y comunidades indígenas. En específico, el Presidente de la República señaló lo siguiente:
“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PRIMERO. Entre el 1 de diciembre de 1988 y el 30 de noviembre de 2018 México vivió un periodo caracterizado por la concentración desmesurada de la riqueza, quebrantos monumentales al erario, privatización de los bienes públicos, corrupción generalizada, procesos electorales viciados y prácticas gubernamentales que desembocaron en un crecimiento descontrolado de la violencia, la inseguridad pública, la violación masiva de derechos humanos, la impunidad como norma y el quebrantamiento del Estado de derecho en extensas zonas del territorio nacional. Esa etapa trágica en la vida del país se denomina periodo neoliberal o neoporfirista. (…)
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Como puede advertirse con claridad, el objeto de la consulta —que no puede apreciarse en forma aislada, sino conjuntamente con la exposición de motivos y la pregunta propuesta, como se dijo en páginas anteriores— no se limita a que se pregunte al pueblo mexicano si desea que se investiguen delitos en general cometidos, presuntamente, por los exgobernantes del País; por el contrario, el objeto de la consulta implica que se emita un pronunciamiento sobre la posibilidad de investigar, perseguir y sancionar los delitos de desaparición forzada, violaciones sistemáticas de derechos humanos y pérdida de cientos de miles de vidas que, por su naturaleza odiosa de delitos contra la humanidad, son imprescriptibles, según señala el escrito de petición (no se extingue la obligación del Estado de perseguirlos) e importan a toda la sociedad y, en especial a las víctimas u ofendidos.
El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia16 ha considerado que las violaciones graves a los derechos humanos y los crímenes contra la humanidad —como el genocidio, la desaparición forzada de personas, la tortura, la ejecución extrajudicial, entre otros delitos de carácter odioso— afectan bienes de gran relevancia y con una intensidad tan fuerte que el perjuicio no se resiente únicamente en las personas directamente afectadas, sino que el perjuicio trasciende y afecta a toda la sociedad.
En el mismo tenor, este tipo de delitos contra la dignidad humana pudieran considerase como imprescriptibles, es decir, que el paso del 16 Amparo en revisión 661/2014, resuelto por el Pleno el 4 de abril de 2019, por mayoría de 10 votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández (ponente), Medina Mora I., Laynez Potisek y Pérez Dayán. El Ministro Presidente Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra.
mayores, en el acoso depredador en contra de las comunidades indígenas, en un pronunciado deterioro de las instituciones, en la pérdida de soberanía y en la devastación de las industrias petrolera y eléctrica, entre otras consecuencias graves.
(…)”.
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tiempo no hace que se extinga el interés de la sociedad y del Estado de perseguirlos y castigarlos.
72. Por ejemplo, la Primera Sala17 ha reiterado el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Barrios Altos vs.
18 Perú , para sostener que en casos de graves violaciones de derechos
humanos, como lo es la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, los Estados deben abstenerse de recurrir a figuras como la prescripción que impidan cumplir con sus obligaciones de investigar y sancionar este tipo de acciones, cuando se compruebe la falta de diligencia en la investigación, que pueda traducirse en una denegación de justicia para las víctimas19 —lo cual podría suceder si no existe una pertinente investigación—.
73. Incluso, tratándose de este tipo de delitos, este Alto Tribunal ha reconocido el carácter de víctimas indirectas a los familiares de personas que han sufrido esos crímenes. Por ejemplo, en el caso de la “masacre de San Fernando” —donde se encontraron al menos a ciento veinte personas sin vida en fosas clandestinas en Tamaulipas— la Primera Sala resolvió20 que debía reconocerse el carácter de
17 “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL. ES INADMISIBLE E INAPLICABLE TRATÁNDOSE DEL DELITO DE TORTURA, POR CONSTITUIR UNA VIOLACIÓN DIRECTA DE LA DIGNIDAD HUMANA”. Registro 2019265. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 63, Febrero de 2019; Tomo I; Pág. 723. 1a. I/2019 (10a.).
18 “(…) 41. Esta Corte considera que son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.” Caso Barrios Altos vs. Perú. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrafo 41.
19
20 Amparo en revisión 382/2015, fallado el 2 de marzo de 2016, por unanimidad de 5 votos respecto del fondo del asunto, de los Ministros Zaldívar Lelo de Larrea
“VIOLACIONES GRAVES A DERECHOS HUMANOS Y DELITOS DERIVADOS DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO. SU ESTÁNDAR DE IMPRESCRIPTIBILIDAD NO ES APLICABLE A CASOS DE NEGLIGENCIA MÉDICA”. Registro 2018870. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 61, Diciembre de 2018; Tomo I; Pág. 471. 1a. CXCIX/2018 (10a.).
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víctimas indirectas a dos personas por ser familiares de las personas localizadas en las fosas.
Con el reconocimiento de carácter de víctimas, las personas adquieren una serie de derechos, como, por ejemplo, a revisar el expediente de la averiguación previa y a coadyuvar con el Ministerio Público en la investigación y en el esclarecimiento de los hechos que les afectan y, por supuesto, a las medidas de reparación del daño generado.
En este sentido, es importante destacar que la solicitud de la consulta popular refiere en su exposición de motivos, que si el pueblo mexicano da su aprobación, las instituciones responsables de desahogar las probables acusaciones, tendrán un enorme respaldo para realizar esa tarea con absoluta libertad, pero si rechaza la propuesta, nadie podrá acusarlas de encubrir conductas ilegales y el Presidente de la República respetará la decisión popular: “DÉCIMO TERCERO. En mi toma de posesión, consciente de la relevancia y las implicaciones de juzgar penalmente a quienes ejercieron la Presidencia, propuse la realización de una consulta popular como un paso necesario para resolver sobre este delicado asunto. Si el pueblo da su aprobación, las instituciones responsables de desahogar las potenciales acusaciones tendrán un enorme respaldo para realizar esa tarea con absoluta libertad; si rechaza la propuesta, nadie podrá acusarlas de encubrir o solapar conductas ilegales. En lo personal, reafirmo la postura que he sostenido siempre sobre este tema, en el sentido de que en el terreno de la justicia se pueden castigar los errores del pasado, pero lo fundamental es evitar los delitos del porvenir. He dicho y reitero, que yo votaría por no someter a los expresidentes a proceso. Sin embargo, de realizarse la consulta, respetaré el fallo popular, sea cual sea, porque en la democracia el pueblo decide, y por convicción me he propuesto mandar obedeciendo. En otras palabras, nunca traicionaré la confianza del pueblo y no seré cómplice de la impunidad ni voy a ser tapadera de acciones turbias del pasado, pero tampoco (encargado del engrose), Cossío Díaz, Pardo Rebolledo (ponente) quien se reserva su derecho a formular voto concurrente, Piña Hernández y Gutiérrez Ortiz Mena. Y por mayoría de 4 votos, respecto de los efectos. En contra el Ministro Pardo Rebolledo.
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pretendo impulsar represalias contra nadie porque, como lo he afirmado en numerosas ocasiones, no es mi fuerte la venganza”.
En vista de lo anterior, se evidencia que la consulta popular —que por su propia definición constitucional tiene un efecto vinculante y debe obedecerse por todas las autoridades a las que obliga— tendría la consecuencia, en caso de que la voluntad popular sea por no estar de acuerdo con el inicio de procesos de investigación y sanción de los delitos antes señalados, de ordenar a las autoridades competentes a no cumplir con sus obligaciones de investigar, perseguir y sancionar los delitos, aun cuando en el futuro aparecieran pruebas que hicieran presumir la responsabilidad penal, lo cual es contrario a los principios y derechos que defiende la Constitución Política.
Además, se considera que el objeto de la consulta popular es inconstitucional, porque en el hipotético caso en el que se realizara y se obtuviera una respuesta en contra de realizar las investigaciones e imponer las sanciones correspondientes, el efecto sería una especie de perdón o amnistía por todos los presuntos delitos que pudieran haberse cometido —antes, durante y después de las gestiones de los expresidentes—, entre ellos, los delitos de lesa humanidad a los que se hace referencia en la solicitud.
Llevado a un extremo, ante tal hipótesis se estaría validando, a través de una consulta popular, que la ciudadanía mexicana pudiera conceder un perdón y una absolución a estos delitos especialmente odiosos, lo que no puede sostenerse, a más de obviar la obligación que se tiene de denunciar e investigar hechos posibles de constituir un delito.
Lo anterior porque además de vulnerar los derechos de acceso a la justicia de las mexicanas y mexicanos, y especialmente los derechos de las posibles víctimas, el Estado Mexicano incumpliría con los
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compromisos internacionales que ha asumido en diversos tratados sobre derechos humanos.
La consulta popular no puede tener como efecto perpetuar las violaciones a los derechos humanos mediante la denegación de justicia, lo que significaría un atentado contra la propia Constitución y podría implicar, incluso, responsabilidad internacional que redundaría, en su caso, en retrasar el acceso a la justicia de las víctimas —pues cada día que transcurre se dificultaría más la búsqueda de fuentes de prueba y reduciría la posibilidad de acceder a la verdad como mecanismo de reparación de los derechos humanos—.
El escenario anterior no sería deseable ni posible desde la perspectiva de protección de los derechos humanos, pues ante la noticia sobre la posible existencia de conductas ilícitas de menor o mayor gravedad, el actuar de las autoridades debe traducirse en acciones inmediatas.
21 22 82. En efecto, en los casos Radilla Pacheco y Fernández Ortega ,
ambos promovidos contra México, la Corte Interamericana ha condenado y obligado al Estado Mexicano a garantizar que, en todas las etapas de los procesos penales, las víctimas puedan hacer planteamientos, recibir informaciones, aportar pruebas y, en general,
21 “247. De conformidad con el derecho reconocido en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma, este Tribunal ha establecido que los Estados tienen la obligación de garantizar que, en todas las etapas de los respectivos procesos, las víctimas puedan hacer planteamientos, recibir informaciones, aportar pruebas, formular alegaciones y, en síntesis, hacer valer sus intereses. Dicha participación deberá tener como finalidad el acceso a la justicia, el conocimiento de la verdad de lo ocurrido y el otorgamiento de una justa reparación (…).” Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrafo 247.
22 “183. (…) la Corte destaca que la participación de la víctima en procesos penales no está limitada a la mera reparación del daño sino, preponderantemente, a hacer efectivos sus derechos a conocer la verdad y a la justicia ante tribunales competentes. Ello implica necesariamente que, a nivel interno, deben existir recursos adecuados y efectivos a través de los cuales la víctima esté en posibilidad de impugnar la competencia de las autoridades que eventualmente ejerzan jurisdicción sobre asuntos respecto de los cuales se considere que no tienen competencia. (…).” Caso Fernández Ortega vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia de 30 de agosto de 2010. Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrafo 183.
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tener acceso a la justicia, desde luego al conocimiento de la verdad de lo ocurrido en los hechos en que fallecieron sus familiares y, por
supuesto, al otorgamiento de una justa reparación.
De esta manera, las razones antes mencionadas permiten a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver que el objeto de la consulta popular que se solicita debe considerarse inconstitucional, pues en su objeto o finalidad, pretende que se sometan a la decisión mayoritaria el acceso a la justicia de los habitantes del País, la vigencia de los derechos humanos y la fuerza vinculante de la Constitución, lo cual no puede estimarse válido, porque no puede considerarse que la Constitución permita un mecanismo para desobedecerse a sí misma ni para generar más excepciones que las que expresamente establece en su aplicación, por el contrario, la Constitución obliga y protege a todas las personas en el País.
c) Presunción de inocencia de las personas y riesgo a la viabilidad de futuras investigaciones y procesos penales.
El objeto de la consulta popular puede vulnerar la presunción de inocencia de las personas a quienes se someterá al escrutinio público, lo cual es inconstitucional por atentar contra el derecho al debido proceso penal, pero también puede tener un efecto negativo en los derechos de las posibles víctimas, ofendidas y en la sociedad en general.
El objeto de la consulta y la forma en que se redactó la pregunta permite identificar, con toda claridad, a las personas a las que la consulta propone investigar penalmente, lo que puede vulnerar la presunción de inocencia de las personas que ejercieron el cargo de Presidente de la República en periodos pasados.
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87. El derecho a la presunción de inocencia se encuentra reconocido en el artículo 20 de la Constitución General23 y, según lo ha sostenido esta Suprema Corte en una amplia serie de criterios, consiste en el derecho de toda persona imputada a que sea absuelta si no hay pruebas suficientes para condenarla24 y, también, implica el derecho de toda persona a ser considerada y tratada como inocente en tanto no se
25
declare su culpabilidad mediante sentencia condenatoria
.
88. Asimismo, este Tribunal Constitucional ha considerado que la finalidad de brindar información —aún cuando se trate de eventos de interés nacional— no puede justificar la violación a la presunción de inocencia de las personas al exponerlas a los medios de comunicación como culpables. En este sentido, es válido que las autoridades brinden toda la información de relevancia pública, pero lo que no pueden hacer es exponer a una persona frente a la sociedad y, principalmente, frente a las futuras partes del proceso, haciéndolas ver como culpables del
26 hecho posiblemente delictivo y la anticipación de la pena .
23 “Artículo 20 [Constitución General].- El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. B. De los derechos de toda persona imputada:
I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa; (…)”. 24 “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN SU VERTIENTE DE ESTÁNDAR DE PRUEBA. CONTENIDO DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL”. Registro 2018965. [TA]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 62, Enero de 2019; Tomo I; Pág. 473. P. VII/2018 (10a.).
25 “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL”. Registro 2006092. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 5, Abril de 2014; Tomo I; Pág. 497. 1a./J. 24/2014 (10a.). 26 “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU RELACIÓN CON LA EXPOSICIÓN DE DETENIDOS ANTE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN”. Registro 2003695. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XX, Mayo de 2013; Tomo 1; Pág. 565. 1a. CLXXVIII/2013 (10a.). “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO EN SU VERTIENTE EXTRAPROCESAL. ELEMENTOS A PONDERAR PARA DETERMINAR SI LA EXPOSICIÓN DE DETENIDOS ANTE MEDIOS DE COMUNICACIÓN PERMITE CUESTIONAR LA FIABILIDAD DEL MATERIAL PROBATORIO”. Registro 2013214. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 37, Diciembre de 2016; Tomo I; Pág. 375. 1a. CCC/2016 (10a.).
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89.
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De esta manera, el objeto de la consulta vulnera la presunción de inocencia de las personas, pues al exponerlas mediáticamente violenta las garantías
penales esenciales y los derechos humanos en general.
90. La Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que la presunción de inocencia pretende garantizar que los jueces no inicien un proceso penal con una idea preconcebida de que el acusado ha
27
cometido el delito que se le imputa
.
Es importante señalar que, además de vulnerar los derechos humanos de las personas que desempeñaron el cargo de Presidente de la República en periodos anteriores, de darse la violación de la presunción de inocencia se estaría actuando también desde la dimensión social de los derechos, en la medida en que validar este tipo de acciones —incluso en una consulta popular— sentaría un precedente por el que se permitiría anular la presunción de inocencia de las personas.
Aunado a lo anterior, esta violación constitucional tiene impacto en los derechos de las posibles víctimas de los delitos que se imputan y de la sociedad en general que tiene un interés colectivo en el esclarecimiento y persecución de los delitos, toda vez que las violaciones a la presunción de inocencia pueden viciar los hipotéticos procesos penales que se lleven a cabo con lo que existiría la posibilidad de que, en algunos casos, esta exposición mediática estigmatizante desemboque en la ilicitud de pruebas o incluso que generen un efecto corruptor en todo el proceso. 27 “(…) 184. De acuerdo con lo establecido por el Tribunal Europeo, el principio de presunción de inocencia implica que los juzgadores no inicien el proceso con una idea preconcebida de que el acusado ha cometido el delito que se le imputa, por lo que la carga de la prueba está a cargo de quien acusa y cualquier duda debe ser usada en beneficio del acusado. La presunción de inocencia se vulnera si antes de que el acusado sea encontrado culpable una decisión judicial relacionada con él refleja la opinión de que es culpable”. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrafo 184.
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93. La Primera Sala de esta Suprema Corte ha considerado que en determinados supuestos, la vulneración de los derechos humanos de los acusados de la comisión de un delito puede generar un efecto corruptor en todo el proceso penal, cuando entre otras circunstancias, la conducta de la autoridad haya provocado condiciones sugestivas en la evidencia incriminatoria que conlleven la fiabilidad de todo el
28
material probatorio y quede en estado de indefensión
.
Esto es relevante, porque si la exposición mediática que puede suponer una consulta popular en la que se evidencian los nombres de las personas a las que se pretende investigar penalmente, aunado a los demás vicios en el proceso penal que pueden presentarse, se corre el riesgo de que la propia consulta genere la ilicitud de pruebas y, en el escenario más extenso, de todo el proceso, lo cual imposibilitaría que los jueces puedan pronunciarse sobre la responsabilidad penal de una persona, con lo que la consulta popular llevaría probablemente a la supresión de derechos, e impunidad al no poder enjuiciar los delitos que se acusan.
d) Restricciones a las garantías para la protección de los derechos humanos: instituciones de procuración de justicia.
Como se mencionó en párrafos anteriores, y de acuerdo con el artículo 35 de la Constitución Política, no podrá ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales ni las garantías o mecanismos para su protección.
Es decir, la consulta popular no puede tener por objeto temas que involucren una restricción o limitación de las garantías de protección de los derechos humanos, pues existe una interdependencia inherente 28 “EFECTO CORRUPTOR DEL PROCESO PENAL. CONDICIONES PARA SU ACTUALIZACIÓN Y ALCANCES”. Registro 2003563. [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XX, Mayo de 2013; Tomo 1; Pág. 537. 1a. CLXVI/2013 (10a.).
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entre los derechos y los mecanismos para su protección, de forma que si se restringe o limita el correcto funcionamiento de estos mecanismos, sería
imposible asegurar la vigencia y disfrute pleno de los derechos humanos.
La solicitud justifica la necesidad de llevar a cabo una consulta popular con el propósito de lograr que, a través del mandato de la ciudadanía, se logre dar un cauce legal y hacer posible que se inicien procesos legales en contra de los expresidentes. Sin embargo, esa no puede considerarse una justificación constitucionalmente válida para someter a la opinión popular la aplicación de la Ley; por el contrario, el efecto que puede derivarse de la consulta popular en los términos ahora planteados podría afectar negativamente las funciones constitucionales de procuración e impartición de justicia, así como el debido proceso legal que debe regir en todo Estado constitucional y democrático de Derecho.
Los derechos humanos —como se sostuvo líneas arriba— no son negociables, no están sujetos a la opinión pública ni a la decisión de las mayorías. Los derechos humanos deben ser protegidos por todas las autoridades de este País en sus respectivas competencias y atribuciones, haciéndolo sin excepción.
No es procedente una consulta popular para hacer exigibles estos derechos, pues la Constitución y las leyes establecen, en forma tajante, los derechos de todas las personas y sus garantías de protección, por lo que, en caso de que exista conocimiento y se dé noticia de que se ha violado un derecho o se han realizado violaciones generalizadas de derechos humanos o crímenes contra la humanidad, es obligación del Estado mexicano investigarlas, perseguirlas y, en su caso, sancionarlas conforme a los principios esenciales del debido proceso y a las garantías de la persona imputada, pues, al final
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del día, esos son los valores que proclama la Constitución y que hace que todas las mexicanas y mexicanos sean iguales ante la Ley.
Además, la propia Constitución y las leyes que de ella emanan prevén mecanismos para evitar la impunidad. Esto permite advertir que la consulta popular no es necesaria para que las autoridades protejan los derechos humanos y persigan, investiguen y sancionen los delitos en que incurra cualquier persona, independientemente de si ésta ejerció el cargo de Presidente de la República.
En el artículo 21 de la Constitución General29 se prevé que el Ministerio Público es el órgano del Estado —federal y sus equivalentes en las entidades federativas— encargado de ejercer la acción penal, es decir, de investigar y perseguir los delitos a través de todos los medios legales a su alcance, mientras que la imposición de las penas corresponde exclusivamente a las autoridades judiciales.
Del mismo modo, en los artículos 127 y 131 del Código Nacional de Procedimientos Penales30 —o en el artículo 136 del Código Federal de 29 La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial. (…)”. 30 “Artículo 127 [CNPP]. Competencia del Ministerio Público Compete al Ministerio Público conducir la investigación, coordinar a las Policías y a los servicios periciales durante la investigación, resolver sobre el ejercicio de la acción penal en la forma establecida por la ley y, en su caso, ordenar las diligencias pertinentes y útiles para demostrar, o no, la existencia del delito y la responsabilidad de quien lo cometió o participó en su comisión”. “Artículo 131 [CNPP]. Obligaciones del Ministerio Público Para los efectos del presente Código, el Ministerio Público tendrá las siguientes obligaciones: I. Vigilar que en toda investigación de los delitos se cumpla estrictamente con los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados; II. Recibir las denuncias o querellas que le presenten en forma oral, por escrito, o a través de medios digitales, incluso mediante denuncias anónimas en términos de las disposiciones legales aplicables, sobre hechos que puedan constituir algún delito;
“Artículo 21 [Constitución General].- La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.
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Procedimientos Penales, que podría ser aplicable en algunos casos, según la fecha de los hechos y de la denuncia— se contempla que el Ministerio Público
debe conducir las investigaciones y, en caso de que consten elementos suficientes para demostrar la existencia de un delito y la responsabilidad penal de una persona, deberá solicitar al juez competente la imposición de una pena o sanción.
104. Así, tanto en la Constitución como en el Código Nacional de Procedimientos Penales —incluso el anterior Código Federal de Procedimientos Penales ahora abrogado— se evidencia que la investigación de los delitos es una obligación indeclinable del Ministerio Público, por lo que no es necesario ni posible válidamente someter a consulta si los delitos deben o no investigarse.
III. Ejercer la conducción y el mando de la investigación de los delitos, para lo cual deberá coordinar a las Policías y a los peritos durante la misma; (…) V. Iniciar la investigación correspondiente cuando así proceda y, en su caso, ordenar la recolección de indicios y medios de prueba que deberán servir para sus respectivas resoluciones y las del Órgano jurisdiccional, así como recabar los elementos necesarios que determinen el daño causado por el delito y la cuantificación del mismo para los efectos de su reparación;
(…) VII. Ordenar a la Policía y a sus auxiliares, en el ámbito de su competencia, la práctica de actos de investigación conducentes para el esclarecimiento del hecho delictivo, así como analizar las que dichas autoridades hubieren practicado; (…) IX. Requerir informes o documentación a otras autoridades y a particulares, así como solicitar la práctica de peritajes y diligencias para la obtención de otros medios de prueba;
X. Solicitar al Órgano jurisdiccional la autorización de actos de investigación y demás actuaciones que sean necesarias dentro de la misma; (…) XIII. Determinar el archivo temporal y el no ejercicio de la acción penal, así como ejercer la facultad de no investigar en los casos autorizados por este Código;
XIV. Decidir la aplicación de criterios de oportunidad en los casos previstos en este Código; (…) XVI. Ejercer la acción penal cuando proceda; (…) XXI. Solicitar a la autoridad judicial la imposición de las penas o medidas de seguridad que correspondan;
XXII. Solicitar el pago de la reparación del daño a favor de la víctima u ofendido del delito, sin perjuicio de que éstos lo pudieran solicitar directamente; XXIII. Actuar en estricto apego a los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución, y
XXIV. Las demás que señale este Código y otras disposiciones aplicables.”
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Por el contrario, de acuerdo con el artículo 222 del propio Código Nacional de Procedimientos Penales31 —que tiene su equivalencia en los artículos 116 y 117 del anterior Código Federal de Procedimientos Penales—, cualquier persona que tenga conocimiento de hechos posiblemente constitutivos de un delito —ya sean particulares o servidores públicos— está obligada a denunciarlo ante el Ministerio Público. Lo anterior significa que no se necesita una consulta para que deba iniciarse, cuando se tiene noticia de un hecho posiblemente delictivo, la investigación y persecución de los delitos, ni siquiera cuando se trate de personas que desempeñaron el cargo de Presidente de la República.
De esta forma, la Constitución y el Código Nacional de Procedimientos Penales prevén mecanismos suficientes para permitir que cualquier persona que tenga elementos para suponer la existencia de un delito, denuncie y con ello obligue legalmente al Ministerio Público para investigar y, en su caso, perseguir los delitos y, en consecuencia, para que se castigue a todo aquel que resulte responsable por las conductas ilícitas; en virtud de lo anterior,
la consulta popular no puede considerarse la vía constitucionalmente idónea para dar comienzo a la investigación y persecución de los delitos.
107. Por el contrario, la consulta popular comprometería el adecuado funcionamiento de las instituciones de procuración e impartición de justicia, pues al someter y condicionar a la voluntad popular la decisión de si el Ministerio Público debe realizar sus labores y cumplir
31 “Artículo 222 [CNPP]. Deber de denunciar Toda persona a quien le conste que se ha cometido un hecho probablemente constitutivo de un delito está obligada a denunciarlo ante el Ministerio Público y en caso de urgencia ante cualquier agente de la Policía. Quien en ejercicio de funciones públicas tenga conocimiento de la probable existencia de un hecho que la ley señale como delito, está obligado a denunciarlo inmediatamente al Ministerio Público, proporcionándole todos los datos que tuviere, poniendo a su disposición a los imputados, si hubieren sido detenidos en flagrancia. Quien tenga el deber jurídico de denunciar y no lo haga, será acreedor a las sanciones correspondientes. (…)”.
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con sus obligaciones, se le restarían facultades y autonomía con que la Constitución, como producto de la voluntad popular, le dotó para proteger a todas las
personas habitantes de México.
108. Además de vulnerar los derechos de las víctimas u ofendidos, el hecho de someter a consulta popular si las autoridades deben cumplir o no con sus deberes constitucionales y legales, es inconstitucional, porque condicionar el cumplimiento de la Ley a lo que digan las mayorías rompe con los principios generales del proceso legal
32 previstos en el artículo 20 de la Constitución , e impide el
esclarecimiento de los hechos delictivos, al desproteger a las víctimas y ofendidos, lo cual ha sido condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
109. En efecto, al resolver el Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs 33
Colombia , la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que los Estados tienen la obligación de investigar las violaciones a los derechos humanos, de manera que cuando las autoridades tengan conocimiento de un hecho delictivo, deberán iniciar de oficio y sin
32 “Artículo 20.- El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. A. De los principios generales: I. El proceso penal tendrá por objeto el esclarecimiento de los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daños causados por el delito se reparen;
(…)”. 33 “144 (…) No obstante, la investigación debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad. 145. La realización de una investigación efectiva es un elemento fundamental y condicionante para la protección de ciertos derechos que se ven afectados o anulados por esas situaciones, como lo son en el presente caso los derechos a la libertad personal, integridad personal y vida. Esta apreciación es válida cualquiera sea el agente al cual pueda eventualmente atribuirse la violación, aun los particulares, pues, si sus hechos no son investigados con seriedad, resultarían, en cierto modo, auxiliados por el poder público, lo que comprometería la responsabilidad internacional del Estado”. Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs Colombia. Sentencia de 31 de enero de 2006. Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrafos 144 y 145.
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tardanza alguna, una investigación seria, imparcial y efectiva con miras a la búsqueda de la verdad. En consecuencia, si los hechos delictivos no son investigados con seriedad y eficacia, se comprometería la responsabilidad internacional del Estado.
En efecto, no se puede someter a consulta la aplicación de la Ley, pues ello desnaturalizaría la finalidad de la consulta popular, que consiste precisamente en empoderar las voces y voluntad de la ciudadanía, así como proteger los derechos humanos y el Estado de Derecho. Más aún, la consulta popular propuesta se considera inconstitucional, porque está dirigida a preguntar sobre la posibilidad de que las autoridades competentes investiguen o no y, en su caso, sancionen los delitos, lo cual —como quedó apuntado en párrafos anteriores— no puede estar condicionado a la aprobación de las mayorías, ya que se trata de una obligación ineludible que la Constitución impone a las autoridades competentes.
Asimismo, la Constitución General garantiza en los artículos 108 a 114 un régimen de responsabilidades de los servidores públicos que permite, investigar y sancionar las conductas ilícitas de cualquier funcionario público —incluso si desempeñó el cargo de Presidente de la República, conforme a lo ordenado en el artículo 108 constitucional34—. En un Estado constitucional de Derecho, el sistema de responsabilidades implica la sujeción a la ley y, sobre todo, a la Constitución. 34 “Artículo 108.- Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones. El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”.
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112.
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En este sentido, el Estado no puede renunciar a sus obligaciones constitucionales de investigar y perseguir cualquier hecho del que se tenga noticia
que puede constituir un delito. Esas obligaciones son ineludibles y no pueden ser trasladadas a la ciudadanía para que, mediante una consulta, decida si debe cumplirse con la Constitución y sus leyes.
Ahora bien, en el hipotético escenario de que se realizara la consulta —en los términos planteados por la solicitud— y se obtuviera como respuesta vinculante un NO, esto es, en contra de iniciar procesos de investigación y sanción de ilícitos penales, se obligaría a las fiscalías correspondientes a claudicar en la función social que se les ha encomendado e, incluso, podría con ello archivarse o determinarse el no ejercicio de la acción penal de las denuncias que se presentaran en el futuro o las que se hubieran presentado.
Incluso si las investigaciones siguieran adelante, la consulta planteada podría generar un velo de sospecha sobre el correcto actuar de las instituciones de investigación y persecución del delito, lo cual afecta indudablemente el derecho de acceso a la justicia de las personas.
En suma, esta Suprema Corte considera que el objeto de la consulta popular propuesta es inconstitucional porque su sustancia e implementación, por sí mismas, de celebrarse, tendrían un efecto de restricción de los derechos humanos y sus garantías, pues sujeta a la decisión de las mayorías los derechos de las víctimas u ofendidas por los delitos señalados en la petición y rompe con el sistema de protección de los derechos humanos de todas las personas en México.
Todavía más, el objeto de la consulta popular solicitada implica — además de la posible restricción de los derechos humanos y sus garantías— una forma de romper con los principios de seguridad jurídica y el debido proceso de las personas, y afecta el Estado de
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Derecho, creando incluso un escenario de falta de igualdad ante otras personas y hechos que no se sometieran a un ejercicio tal.
e) La consulta rompe con el principio de igualdad.
En el artículo 4 de la Constitución General35 se contempla el principio genérico de igualdad. Al respecto, esta Suprema Corte ha dicho que el derecho humano a la igualdad jurídica tiene dos caras: la igualdad ante la ley (igualdad formal) y la igualdad en la ley (igualdad como derecho).
Desde esta perspectiva, la igualdad ante la ley obliga a que las normas jurídicas sean aplicadas de modo uniforme a todas las personas que se encuentren en una misma situación y, a su vez, a que los órganos materialmente jurisdiccionales no puedan modificar arbitrariamente sus decisiones en casos que compartan la misma controversia, salvo cuando consideren que deben apartarse de sus precedentes, momento en el que deberán ofrecer una fundamentación 36
y motivación razonable y suficiente
.
En este sentido, es claro que el objeto de la consulta puede afectar el principio de igualdad, dado que todas las personas tienen derecho a recibir el mismo trato y, en este caso específico, no está justificado por qué a unas personas se les somete al escrutinio público para determinar si se les debe investigar y, en su caso, sancionar penalmente, mientras que al resto de las personas no se les da ese mismo tratamiento.
En síntesis, el objeto de la consulta popular solicitada se considera inconstitucional porque su realización llevaría a condicionar el 35 “Artículo 4o [Constitución General].- La mujer y el hombre son iguales ante la ley. Ésta protegerá la organización y el desarrollo de la familia. (…)”. 36 “DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. RECONOCIMIENTO DE SU DIMENSIÓN SUSTANTIVA O DE HECHO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO”. Registro 2015679. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Libro 49, Diciembre de 2017; Tomo I; Pág. 121. 1a./J. 125/2017 (10a.).
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ejercicio y protección de los derechos humanos a la voluntad de las mayorías, lo cual, como se señaló es contrario a la Constitución, pues los derechos
humanos no son disponibles ni pueden estar sujetos a lo que la mayoría de la ciudadanía decida.
Si bien cada uno de los motivos expuestos es por sí solo suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la materia de la consulta popular, la suma de todos ellos permite concluir que se trata de un concierto de inconstitucionalidades que pudieran incidir negativamente en el acceso a la justicia, la persecución de los delitos y el Estado de Derecho mismo, lo cual implica la afectación de los derechos humanos de todas las mexicanas y los mexicanos.
Finalmente, en vista de la inconstitucionalidad decretada, no es legalmente posible emitir pronunciamiento alguno con relación a la calificación de la trascendencia de la consulta ni en torno a la legalidad y contenido de la pregunta propuesta, pues, como ya se ha concluido, el objeto o materia de esta consulta no es válido constitucionalmente, de manera que la pregunta no tiene un sustento legal, y su estudio en sí misma resulta improcedente.
Con base en las consideraciones anteriores, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, RESUELVE: ÚNICO. Es inconstitucional la materia de consulta popular a que este expediente se refiere. Notifíquese al Senado de la República y, en su oportunidad, archívese el presente asunto como concluido.
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El viernes 18 de septiembre falleció Ruth Bader Ginsburg, sin duda alguna la jueza más famosa del mundo. Su muerte desató un conjunto de reacciones que nos permiten darnos cuenta del alcance e impacto de su biografía. Se trata, sin exagerar, de un verdadero ícono jurídico de alcances globales.
Miguel Carbonell / Director del Centro de Estudios Jurídicos Carbonell
Ginsburg estudió la carrera en un tiempo en el que era extraño ver a mujeres en las escuelas de derecho. Parecía, en ese entonces, que las mujeres tenían que pedir permiso a sus padres o esposos para poder desarrollarse académicamente. Sin embargo, ella fue una de las mejores alumnas de su generación, superando con su férrea disciplina a sus compañeros varones. En su generación de la escuela de derecho de la Universidad de Harvard había 500 alumnos, pero solamente 9 mujeres. Ginsburg fue una de ellas, la más destacada (al final, debido a un problema de salud de su esposo Martin, obtuvo su título de abogada de la Universidad de Columbia, aunque en Harvard había obtenido un nivel de súper estrella, al grado que formó parte del equipo editorial de la Harvard Law Review, que es el honor más grande para un estudiante de esa universidad, un honor que años después obtuvo también Barack Obama, por cierto).
En la década de los años 70 del siglo pasado, comenzó a trabajar en una famosa organización de defensa de derechos humanos (la American Civil Liberties Union, conocida como ACLU), al frente de su proyecto de defensa de los derechos de las mujeres. En esa tarea fue también excelente, promoviendo varios de los precedentes judiciales más importantes para abrir nuevas posibilidades para las mujeres en diversos campos. En particular, fue notable su influencia para reducir poco a poco la discriminación por razones de género. Fue en esos años cuando tuvo la oportunidad de presentar casos y argumentaciones orales ante la Suprema Corte de los Estados Unidos. Sus argumentos eran precisos y brillantes, aunque todavía persistía la desconfianza hacia su capacidad por el simple hecho de ser mujer.
En los años 80 aceptó un nombramiento como jueza federal y fue en 1993 cuando el Presidente Bill Clinton la postuló para integrarse a la Suprema Corte. En la votación del Senado obtuvo 96 votos a favor y solamente 3 en contra, algo impensable en el actual panorama político extremadamente dividido. Fue apenas la segunda mujer en llegar al máximo tribunal de justicia de la Unión Americana, luego de la también famosa jueza Sandra Day O`Connor.
En su tarea dentro de la Corte fue creciendo su figura hasta alcanzar una talla verdaderamente legendaria. Sus votos de minoría fueron feroces, cuando percibía que alguna decisión de sus colegas podía poner en riesgo la protección de los derechos humanos. Se convirtió en una leyenda viva. A sus conferencias llegaban cientos y cientos de personas, la grabación de sus intervenciones públicas y entrevistas tuvieron millones de reproducciones en las redes sociales, incluso las camisetas con su rostro se vendían al por mayor. Nunca antes en la historia judicial del mundo se había producido un fenómeno semejante.
En una conferencia del año 2015 expuso de forma sencilla su visión sobre lo que debe ser la igualdad entre hombres y mujeres: “Las mujeres deben saber que tienen el mismo derecho que los hombres para soñar, aspirar y lograr todo aquello que deseen… No debe haber ningún sitio en el que las mujeres no sean bienvenidas. Hombres y mujeres deben trabajar juntos, en igualdad de capacidades, para construir una mejor sociedad”.
En diversas entrevistas, sus hijos y sus nietas señalan que Ginsburg trabajaba hasta altas horas de la noche en su pequeño departamento en la ciudad de Washington, cerca de la sede de la Suprema Corte. Cuando le preguntaban si quería jubilarse siempre dijo que su tarea todavía estaba pendiente de ser completada. Murió en el ejercicio del cargo y estoy seguro que hasta sus últimas horas habrá estado preocupada por los asuntos pendientes de resolución en la Corte.
Ya casi no hay personas con esa férrea ética laboral y con ese grado de sacrificio. Nacida en 1933, Ginsburg nos deja un legado inconmensurable. Su amor por el derecho, su compromiso civil a favor de la igualdad y su dedicación personal en la defensa de las causas más importantes nos deben inspirar a todos los que nos dedicamos al derecho. Descanse en paz Ruth Bader Ginsburg, con toda mi admiración y respeto.
Pueden encontrar algunas reflexiones escritas a propósito de su fallecimiento en estos links:
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Prepárate para comprender los modelos constitucionales modernos y la situación de los derechos humanos en el siglo XXI. Identificarás los elementos fundamentales de temas como la interpretación constitucional, la argumentación jurídica, el derecho internacional de los derechos humanos, los medios de protección y garantía de los derechos y las bases del estado constitucional.
Desde hace décadas, el Estado Mexicano se ha encontrado dentro de los países en América Latina con mayor índice de muertes violentas de mujeres. A nivel regional, ha sido condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en tres ocasiones por violencia y discriminación contra la mujer, siendo el Estado que proporcionalmente tiene más condenas ante dicho tribunal en estos temas.
Igualmente, existen informes tanto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como de la Organización de las Naciones Unidas, en relación con la violencia y discriminación contra las mujeres, así como la impunidad respectiva en México.
Aunque ha habido avances en materia tanto legislativa como institucional, aún falta mucho por trabajar para lograr que las mujeres puedan vivir en un país libre de violencia, donde sus derechos sean respetados y garantizados.
Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer
La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, (CEDAW por sus siglas en inglés), adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en 1979, es un tratado internacional de derechos humanos que protege los derechos y libertades fundamentales de las mujeres. Además, protege los derechos de las niñas encaminados a la protección de su dignidad y bienestar e igualdad; orientando a los estados para el desarrollo de políticas públicas encaminadas a estos fines.
Este tratado internacional fue firmado por México en 1980 y ratificado el 23 de marzo de 1981.
Convención Interamericana Para Prevenir, Sancionar Y Erradicar La Violencia Contra La Mujer “Convención De Belem Do Para»
A nivel regional, específicamente en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, entre el catalogo de tratados internaciones de derechos humanos se encuentra la Convención Interamericana Para Prevenir, Sancionar Y Erradicar La Violencia Contra La Mujer, también conocida como la “Convención De Belem Do Para».
En ella, se establece el desarrollo de mecanismos de protección, promoción y defensa de los derechos de las mujeres como fundamentales, esto para combatir el fenómeno de la violencia en contra de su integridad física, sexual y psicológica. Dentro de su contenido, define la violencia contra la mujer como una violación de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
La Convención fue creada por la Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de los Estados Americanos. Entró en vigor el 28 de marzo de 1996 y ha sido ratificada por 32 de los 35 miembros de la OEA con excepción de Cuba, Canadá y Estados Unidos.
Caso González y otras (Campo Algodonero) vs. México
Una de las sentencias más relevantes emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra México fue la emitida el 16 de noviembre de 2009, sentencia donde se hace hincapié sobre la responsabilidad internacional del Estado mexicano por la falta de diligencia en las investigaciones relacionadas a la desaparición y posterior homicidio de Laura Berenice Ramos Monárrez, de 17 años; Claudia Ivette González, de 20 años y Esmeralda Herrera Monreal, de 15 años, el Caso González y otras (Campo Algodonero) vs. México.
Los hechos de este caso se dan en un contexto generalizado de violencia y discriminación contra las mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua. A partir de 1993 se presenta un significativo aumento de homicidios de mujeres en Ciudad Juárez relacionados con violencia sexual.
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia es una ley que tiene por objetivo establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así como los principios y modalidades para garantizar su acceso a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación.
Entre su contenido destaca lo siguiente:
Contiene los principios rectores para el acceso de todas las mujeres a una vida libre de violencia.
Define conceptos fundamentales como la violencia contra las mujeres, derechos humanos de las mujeres, perspectiva de género, empoderamiento de las mujeres y misoginia.
Define los tipos de violencia, psicológica, física, económica, patrimonial y sexual.
Menciona los ámbitos de la vida en que están siendo violentadas las mujeres, definiendo violencia por modalidades: violencia familiar, laboral y docente, comunitaria y violencia institucional.
Define el hostigamiento, el acoso sexual y la violencia feminicida, a partir de la cual se tipifica el feminicidio.
Incluye la Alerta de violencia de género como el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad.
El 25 de marzo de 2015, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la sentencia en relación con la investigación de la muerte violenta de Mariana Lima Buendía; esta sentencia destaca por ser el primer pronunciamiento de este tribunal relacionado con el fenómeno de feminicidio.
El caso hace referencia a los hechos sucedidos el 29 de junio de 2010, fecha en que fue encontrado sin vida el cuerpo de Mariana Lima Buendía, pasante en derecho y ama de casa de 29 años de edad. Su cuerpo fue encontrado en la casa donde vivía con su esposo, un policía ministerial, en Chimalhuacán, Estado de México. Durante la investigación, el Ministerio Público decidió no ejercer la acción penal pues determinó que la causa de la muerte fue suicidio. Inconforme, la madre de la víctima promovió un amparo contra la Procuraduría General de Justicia de la entidad.
Los hechos se desarrollan en San Luis Potosí, en fecha 28 de octubre del 2012, donde Karla Pontigo, una mujer de 22 años de edad que se encontraba trabajando como animadora en el un centro nocturno. Posteriormente, su hermano recibió una llamada telefónica donde le informaron que su hermana había sufrido un accidente que posteriormente, después de diversas cirugías le causó la muerte.
La autopsia reveló que presentaba heridas genitales, muestra de una posible agresión sexual. El gerente del lugar fue acusado de homicidio culposo, sin ningún agravante.
En esta resolución, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó el alcance de la obligación de realizar una investigación diligente, exhaustiva e imparcial de los delitos, en particular cuando se trata de casos de violencia contra la mujer.
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos es el marco de promoción y protección de los derechos de todas las personas en la región de las Américas. Integrado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la jurisprudencia y los estándares interamericanos tienen un impacto directo en el sistema jurídico mexicano y en la labor de los abogados y autoridades.
